前言

政府会计的基本职能在于提供政府经济活动的全面信息，从各国政府会计的发展历史看，它的改革往往是在财政风险或财政危机推动下形成的。目前我国的政府性债务已引起国内外广泛的关注和担忧，财政部不断出台各种控制和化解地方政府性债务风险的规定与措施，其中政府财务会计和政府综合财务报告的改革作为今后地方债务信用评级的重要信息来源是基础性的一环。同时，党的十九大报告中明确提出要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。从发达国家的现代财政制度看，以权责发生制为基础的政府财务会计是其重要构成部分，我国未来的现代财政制度，也应建立在以权责发生制为基础的政府财务会计体系之上。

建立以权责发生制为基础的政府会计体系，所面临的根本性问题是什么？是有着明确的权利与责任边界的政府会计主体。然而，从我国当前的财政管理体制来看，各级地方政府、政府各单位还不能算是经济与法律上独立的主体，而这是作为权责发生制会计主体的基本前提。如何界定各级政府的权利与责任以确立政府会计主体，实践对理论研究提出了迫切要求。然而梳理当前政府会计研究的各类成果，作者发现对于政府会计主体的研究多从技术层面出发，理论研究似乎尚未引起足够的重视，这是本书对此问题进行研究的依据所在。

本书分为四大部分共九章。第一部分（第一章）是导论，从分析政府会计改革的动力入手，提出我国政府会计改革面临的最重要问题是制度而非技术，改革现有制度以界定政府会计主体的独立身份及其权责才是首要问题。笔者梳理当前政府会计的研究成果，指出专业领域至今尚未对此问题引起足够重视，由此确定本书研究的出发点。

第二部分（第二章）是本书的理论基础。首先对会计主体概念、权责概念及二者的关系做了阐述，指出二者如一个事物的形式和内容一样不可分割。接着从会计主体理念在市场经济中萌芽、产生、形成、发展的过程进行了梳理，从这一过程可以深刻地体会到，会计主体是立足于主体在经济和法律两方面的独立而存在的。

第三部分包括第三章和第四章共两章，介绍了美国政府会计改革的历程，美国的政府会计主体理论，财政分权理论和美国政府主体间权责的分配，以及地方政府债务的终极解决——破产法的实施，以求从中借鉴在财政分权体制下地方政府会计主体权责界定的经验。

第四部分包括第五章至第九章，其内容包括对我国财政体制下政府主体权责问题的溯源、现状与问题、原因分析和改革思路的部分。

当前的政府间权责的混乱有其历史原因。第五章、第六章和第七章分析了我国财政体制改革的几十年探索：在计划经济体制下，个人、企业、政府均失去了经济主体身份，而在改革开放后，各种主体有了一个逐渐回归的过程。然而，政府主体的回归之路异常曲折。由于经济分权和官员业绩考核片面地强调经济增长指标，地方政府的财政收入多以预算外自由控制的土地出让金为主，无控制地举债，目前地方政府主体更像是逐利的经济主体，而非提供公共服务的公共主体。第八章分析了预算会计改革的滞后及其局限性。

针对当前政府间权责的混乱问题，第九章指出这是由于分税制改革只打破了政府间的“利益大锅饭”，却没有打破“风险大锅饭”，于是在权责分配不明晰的情况下，地方政府的财政风险不断被推高并向中央政府积聚。如果不确定各政府单位的主体身份，清晰界定其权责，分散财政风险，恐怕会演变为财政危机。

笔者认为，确定政府会计主体身份，界定其权责是第一位的。在宏观上，应建立“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算”，给予地方政府恰当自主权的制度框架；在微观上，应使每一个机构、每一级政府、每一个部门和单位都有明晰的风险责任，形成一种具有法律效力的风险分担机制。