第一章 乾隆初政
第一节 纵观百年 胸怀大志
一、七龄曾祖入主中原
雍正十三年（1735）九月初三日清晨，北京紫禁城内庄严肃静，正在举行清朝第六代皇帝登基大典。一位头戴皇冠身着龙袍的英俊君主，端坐在太和殿的宝座上，接受庄亲王允禄、果亲王允礼、大学士鄂尔泰与张廷玉等八旗王公文武官员和外藩蒙古王公的叩拜。这个新的天子，就是在位最久、寿命最长、对中国的发展起了重大作用的乾隆皇帝爱新觉罗·弘历。
弘历后来被尊谥为“法天隆运至诚先觉体元立极敷文奋武孝慈神圣纯皇帝”，简称纯皇帝，庙号高宗，清代的官书、笔记、文集称他为纯皇帝、纯庙、纯皇和高宗，蒙古王公尊他为“大皇帝”，西藏达赖喇嘛敬书“大君”，而民间一般习惯则称其为乾隆皇帝、乾隆帝，有时又简称为乾隆。
弘历虽因父皇世宗胤禛刚于十日前逝世而不无悲伤之感，但值此登基之时，肩负重任，当然要专注于国政的治理。首先是需要全面、正确地认识祖宗留下的“遗产”，以便从中吸取经验教训，采取明智的方针和政策，解决存在的问题，使大清国更为巩固，更加富强。
纵观清朝历史，俯瞰全局，乾隆皇帝无疑会忧喜交加，既为先祖创建的锦绣江山乐在眉梢，又因一些弊政的祸国殃民而有所忧虑。他很自然地要想起列祖列宗开国安邦之事。九十一年前，弘历的年方七岁的曾祖父世祖（顺治帝）福临，由三十二岁的叔父摄政王多尔衮辅佐，入主中原，于顺治元年（1644）十月初一在北京紫禁城即位，宣布明亡清兴，中国归属爱新觉罗家族统辖。但是，这个自命为主宰天下的新皇帝，处境并不妙，甚至可以说是荆棘遍地，危机四伏。此时他连一个像样的宫殿都没有，专供皇帝上朝的太和殿已毁于兵火，他只能在紫禁城西隅的小小武英殿暂且安身，对全国颁行的即位诏书，也只能在皇极门宣读，实在是不够威严。
更为严重的是反清势力非常强大。福临即位之时，只辖有河北、山东、山西、河南部分地区，长江南北乃南明福王、鲁王、唐王之地，陕西、甘肃和四川，分别为大顺、大西农民军所有。大顺军多达百万，大西军七八十万，福王江北四镇有兵数十万，湖北左良玉水陆士卒八十万，各地反清武装风起云涌。这些部队曾给予清朝以沉重打击。大西军勇将李定国大败清军，“两蹶名王”——斩定远大将军敬谨亲王尼堪，逼定南王孔有德自尽。南明延平郡王郑成功统率水陆大军十余万围困南京，使“东南大震，军报阻绝”，清帝几乎想迁都辽宁回居旧地。清廷拥有多少军队来对付这二三百万敌军？说来也少得可怜，入关时，八旗满洲只有三百一十个牛录，按每牛录二百丁计算，不过六万丁。顺治五年，满洲壮丁有五万五千三百三十名，加上蒙古八旗、汉军八旗四万余丁，才十万余丁，就算是全部男丁皆披甲为兵，也只有十万余名士卒，怎能迎战二三十倍于己的敌军？而且，即使将敌军全部消灭，“马上得了天下”，但全国有一百四十个府，一百九十三个州，一千一百三十多个县，东西万余里，南北万里，人口约一亿，这十万余军队分布各地，平均每县不到一百名，怎能坚持下去，清王朝怎能长治久安？
同时，清兵多路出击，甲胄、弓箭、刀枪、马匹和粮草，花费很大。顺治八年、九年，每岁收入额赋只有一千四百八十余万两，而各路兵饷岁需一千三百余万，加上八旗王公和文武官员俸禄二百余万，缺银八十七万五千余两。顺治十三年以后，军费激增，岁需二千四百万，而一年所入，除去各省存留款项外，只有一千九百六十万两，缺饷额达四百四十万两，还有其他必须开支的用费，如王俸、官禄、河工、赈灾，等等，需银数百万以至上千万两，确实到了入不敷出、财源枯竭、司农束手无策的地步。
明末清初的长期战乱和封建统治阶级对劳动人民的残酷盘剥，以及灾害频仍，严重地破坏了生产力，社会混乱，百业凋敝，田园荒芜，人口大量死亡，直到顺治八年，官方簿册所载全国户口才一千零六十三万余丁，田地山荡二百九十万零八千余顷，比起七十三年前明万历六年（1578）的耕地面积，减少了四百多万顷。另外，许多汉族士绅留恋故明，对清政府消极抗拒不愿合作，广大汉民痛恨清廷推行的“薙发、易服、圈地、投充、逃人”五大弊政，人心动荡不安。兼之，“皇父摄政王”多尔衮独揽大权，威压幼君，福临随时有被废的危险。
面对如此万分险恶的困境，多尔衮、福临及其亲近王公大臣，知难而进，想尽种种办法，以五六万满洲兵丁为核心，加上蒙古八旗和汉军数万，又充分利用较早归顺的平西王吴三桂、靖南王耿仲明、平南王尚可喜等人的部队，总共约有二十万人，先后打败了多达二三百万的南明军和农民军，于顺治十六年夺取了南明最后一个政权的都城昆明，迫使永历帝逃往缅甸，除大顺军余部“夔东十三家军”尚在川东荆襄地区坚持以外，消灭了其他抗清武装。随着国内战争的减少和推行恢复经济的政策，农业生产逐渐发展，手工业、商业也有了进步，人丁相应增多，耕地面积不断扩大。顺治十八年，全国民田增至五百四十九万余顷，加上旗地、官庄、屯田约五百八十万顷，比十年以前增加了一倍。
福临因国事操劳过度和痛悼爱妃董鄂氏的去世，又患上了天花，于顺治十八年正月初七日离开了人间，终年才二十四岁。
二、英明祖父奠定盛世之基
乾隆皇帝弘历对他的祖父康熙帝玄烨推崇备至，经常讲要“体皇祖之心为心，法皇祖之事为事”
，自然要了解皇祖当年的境遇及其克服困难、创建光辉业绩的经验。在弘历即位的七十四年前，六龄幼童玄烨，根据父皇福临的遗诏，于顺治十八年正月初九日继位为帝，由索尼、鳌拜、苏克萨哈和遏必隆四位辅政大臣佐治国政。
被称为圣祖、仁皇帝、康熙帝的玄烨，比起先皇福临来说，处境当然要好一些，紫禁城内的太和殿、中和殿等宫殿早已修建完毕，金碧辉煌，景象一新，他就是在文武官员叩拜下坐在太和殿宝座上颁行的即位诏。这一年的十二月，清军入缅，擒获了南明的最后一个皇帝朱由榔，两年以后又剿灭了大顺农民军余部“夔东十三家军”，辽阔大陆尽为清有。但是，摆在玄烨面前的，还有许多难题，还有严重的隐患。首先是要夺回大权，亲主国政。从即位那一天起，到康熙八年（1669）五月十六日以前，国务皆由先皇指定的辅政大臣鳌拜等人主持，尤其是康熙六年六月索尼病故以后，鳌拜更加骄横跋扈，把持朝政，结党专权，藐视幼主。他引用兄弟穆里玛、侄子塞本特、讷谟及亲信济世、佛伦等二十余人分据军政要职，大学士班布尔善、吏部尚书阿思哈、兵部尚书噶褚哈、工部尚书马迩赛等皆其党羽。他将位列一、二品的部院尚书、侍郎等大臣视为下人，竟在皇帝面前对他们大声呵斥。他冤杀内大臣费扬古及其子尼侃、萨哈连，抄没家产，并在业已亲政的玄烨面前“攘臂”“强奏累日”，逼迫这位十三岁的皇帝接受他的要求，将另一辅政大臣苏克萨哈及其子侄族人查克旦等斩杀，籍没赀财。有一满洲官员还曾讲道：鳌拜伪称有病，不上朝，要皇帝“亲往问疾”。玄烨驾临其府，穿堂过厅，进入寝室，御前侍卫和讬看到鳌拜神色异常，急忙跑到床前，揭去席子，发现快刀一把。玄烨故作镇静，假装不知此乃奸计，笑说“刀不离身，乃满洲故俗”，不足为奇，随即返回宫殿。玄烨对鳌拜的专权极为不满，于康熙八年五月十六日，施用巧计，将鳌拜诱入宫中，拿获下狱，革职籍没拘禁，对其党羽分别惩处，一举夺回大权，从此才真正当上了“乾纲独断”的皇帝。这时玄烨才十五岁，就一鸣惊人，创造了奇迹，逾越了几乎无法翻越的巨大障碍，办成了这样惊天动地的大事。
但是，事情并没有完，紧接着他又要处理十分棘手的“三藩”问题。平西王吴三桂、平南王尚可喜、靖南王耿精忠，分镇云南、广东和福建，合称“三藩”。吴三桂等人率领本部将士，跟随八旗劲旅转战四方，为清帝入主中原、统一全国建立了功劳，因而封王开府，分别拥兵数万、十余万，各镇一方。尤其是吴三桂，功最高，兵最强，势力最大，所需粮饷也最多。顺治十七年，仅云南一省就岁需俸饷九百余万两，清廷令裁减兵丁，吴三桂奏称边疆未靖，难减人员，并随即用兵缅甸、水西，军费激增，加上福建、广东二藩之饷，岁需二千余万两，形成了“天下财赋半耗于三藩”的局面。吴三桂又心怀不轨，加紧操练士卒，整治军械，大量购买战马，水陆冲要遍置私人，各省提督、总兵官多系他的心腹，长子吴应熊娶太宗第十四女恪纯长公主，贵为额驸，静坐京师，大小政情，朝夕飞报。尚可喜年事已高，其长子尚之信掌管兵权，与吴相互勾结。耿精忠也唯吴之马首是瞻。客强压主，尾大不掉，巨饷难支，玄烨毅然决定撤藩，于康熙十二年五月、八月，分遣大臣，前往广东、云南、福建，经办三藩撤调之事。吴三桂大怒，于十一月起兵反叛，各地党羽纷起响应，尚之信、耿精忠亦相继为乱，云南、贵州、四川、广西、福建、广东、湖南七省，以及湖北、陕西、江西大部分州县和宁夏，皆脱离了清朝的控制，一时，“天下骚动，伪檄一传，四方响应”，“各省兵民，相率背叛”，“东南西北，在在鼎沸”。成吉思汗的嫡系后裔蒙古察哈尔布尔尼亲王，亦乘机发兵，诱约奈曼等部同反，给北京造成很大的威胁。
面对“三藩之乱”的惊涛骇浪，一些大臣惊慌失措，统军平叛的宁南靖寇大将军顺承郡王勒尔锦、扬威大将军简亲王喇布、安远靖寇大将军贝勒尚善、定西大将军贝勒洞鄂等人，惧敌怯战，畏缩不前。在清朝统治出现如此严重危机的时刻，年方十九岁的康熙帝玄烨，镇定自若，继续发扬其勇擒鳌拜的大无畏精神，调兵遣将，重用图海、赖塔、穆占等满洲能臣，撤换和惩治勒尔锦等失职王公，擢用效忠朝廷、能征惯战的汉人和汉军将官张勇、赵良栋、蔡毓荣等人，厚赏从征士卒，亲自指挥征战，史称其“每日军报三四百疏，手批口谕，发踪指示，洞的中窾”。因此，很快扭转了战局，屡败叛军，于康熙二十年攻下昆明，平定了猖獗一时的“三藩之乱”，并乘胜前进，遣兵渡海南征，统一了台湾。
南警刚解，北边烽烟又起。漠西蒙古准噶尔部博硕克图汗噶尔丹击杀和硕特部鄂尔齐图汗、车臣汗，跃为厄鲁特四部之长。他占哈密，取吐鲁番，灭“回部”（天山南路维吾尔族），控制了天山南北广大区域，并企图入主青海，吞并漠北蒙古喀尔喀三部。康熙二十七年，他率军三万北征，连战连胜，迫使喀尔喀三部数十万人投靠清朝。二十九年，其军竟深入乌兰布通（今内蒙古克什克腾旗境内），距北京只有七百里，严重威胁了清朝安全，京师为之戒严。
俄国沙皇政府从顺治时起，就多次派遣军队，入侵我国黑龙江流域，烧杀掳掠，勒索贡赋，建立了尼布楚、雅克萨、楚库柏兴等侵略据点，并不断扩大其殖民辖区，欲图侵占更多的中国领地。它还支持准部噶尔丹的北进行动，一再派遣使臣前往谈判，宣称要给予准部大量军事支援。俄国殖民军倚仗火器，十分猖狂。当时一位居住在宁古塔的文人说：逻车国（俄国）人造反，到黑龙江各地抢掠貂皮，“锋甚锐”，“其猛如虎”，善放鸟枪。他们还使用西瓜炮，能射击几里以外的目标，“必到敌营始裂，遇者必死”。
康熙帝不畏强敌，坚决捍卫东北边区，一待平定了三藩之乱，就遣派兵丁，筑城置驿，筹办船只粮饷。准备就绪后，于康熙二十四年，命都统、一等公彭春和副都统郎坦、黑龙江将军萨布素统率北京、吉林、山东、河南、山西等地满、汉、索伦、达斡尔族士卒三千余人，围攻雅克萨，迫城中俄军投降后班师。第二年正月，沙俄殖民军再筑雅克萨城，康熙帝获悉后，又命萨布素、郎坦等领兵前往，重重围困，敌军伤亡累累。沙皇政府遣使至京议和，请求解围。康熙帝宽大为怀，撤退了军队，委派领侍卫内大臣索额图和都统、一等公佟国纲与俄使谈判，几经周折，最后于康熙二十八年七月二十四日，签订了《中俄尼布楚条约》，保卫了中国神圣领土，解除了北境之危。
玄烨为了确保西北和北部地区安全，使喀尔喀三部蒙古能够摆脱准部噶尔丹汗的奴役和欺凌，重返祖居，自由耕牧，不顾绵延数千里的沙漠恶劣地形，不畏剽悍善战所向无敌的准部军队，摈弃了胆怯惧战、贪图安逸的某些大臣的停兵之议，于康熙二十九年及三十五年、三十六年，毅然统军三次亲征朔漠，大败准军，噶尔丹败病交加死去，其子女被策妄阿拉布坦押献至京，所部尽降。喀尔喀三部数十万蒙古人兴高采烈地还居离别十余年的漠北故土，衷心感谢和拥戴圣祖“大皇帝”，于是阿尔泰山以东尽隶清朝版图，拓地二万里。康熙三十六年十二月，青海和硕特部蒙古诸台吉入京朝贡，被圣祖分授亲王、郡王、贝勒、贝子、公等爵位，自此“青海始为近藩”。康熙五十九年，清军入藏，驱逐了策妄阿拉布坦的准噶尔兵，册立第六世达赖，委任贝子康济鼐、台吉颇罗鼐分掌前后藏。清朝版图又增拓二万余里。
在军事方面连续夺取辉煌胜利的同时，康熙帝在扭转财政危机、恢复和发展生产方面，也取得了极为可喜的重大成就。他即位时，年缺饷额四百余万两，千万人民衣食无着，大片田地荒芜。四川省人丁太少，“有可耕之地，而无耕田之民”。长年战乱，严重影响了水利建设，河道失修，河患频繁，黄河、淮河多次决口，淹没田园庐舍，沿河州县成千上万赤子葬身鱼腹。以“欲致海宇升平，人民乐业”自诩的康熙帝，为改变国穷民贫的艰窘困境，作出了极大的努力。他鼓励垦荒，实行“更名田”等政策，保护耕地者的所有权，放宽新垦地的起科年限，使荒地迅速开垦成熟，六十三年内（包括雍正二年），耕地面积增加了一百三十四万余顷，比他即位那一年，增长了四分之一。他认为，“蠲租乃古今第一仁政，下至穷谷荒陬，皆霑实惠”，多次大规模地蠲免租赋。他在位六十一年里，先后在全国二十多个省区，以灾蠲、逋蠲、轮蠲、大蠲等形式，蠲除赋粮、丁银和逋课五百余次，仅康熙二十六年十一月一次就蠲免江苏、陕西本年未完钱粮及明年应征钱粮六百万两，二十八年正月又免去江苏历年积欠二百余万两。从康熙元年至四十八年，共免去租赋一亿余两，相当于三四年的全国总收入。他又于康熙四十九年十月决定，三年之内，将全国各省钱粮和旧欠通免一周，共免银三千二百余万两。他还注意让佃农在蠲赋中得到一些实惠，令地主按蠲赋分数减收佃农田租，并于康熙二十九年七月明确规定，凡遇蠲赋之时，“七分蠲免业户，以三分蠲免佃种之民”，后又于四十九年重申此令，“永著为例”。他还于康熙五十一年二月二十九日宣布实行“滋生人丁，永不加赋”的制度，使广大农民的丁赋负担相对稳定，不再增加，对减少农民因丁银输纳困难而逃亡的情况有所改变，有利于生产的发展，而且为雍正时“摊丁入亩”创造了必具条件。
玄烨对治河特别重视，他亲政以后，以河工作为与“三藩”并列的三大要务之一，亲笔书写于宫中柱上，时刻考虑。还在进行平定三藩之乱的战争时，尽管国家财政状况比较困难，他便开始了整治黄河、淮河的工作，于康熙十六年委任杰出的治河专家安徽巡抚靳辅为河道总督，第一次就拨款二百五十余万两。此后，随着国库的充裕，河工经费愈益增加，达到“岁费三百余万”之多，超过了历代任何一个王朝。玄烨还多次南巡，视察河工，提出了让水顺人意的治河理论和一些重要的指示，督促大臣认真修建，使治理黄河、淮河的工作取得了巨大成效，对保护沿河地区人民的生命财产和促进水路运输与工商业的发展，起了重大的作用。
康熙帝还下诏永停圈地，不许满族贵族滥收投充人户，放宽“逃人法”，革除或减轻了顺治年间祸国殃民的三大弊政的危害。他还一再惩办残酷虐待奴仆的八旗贵族官员，对迫害旗下家人至死的主子，从严处治，将原定奴仆三次逃走者正法的规定，改为免死发往宁古塔。
康熙帝治政的极为难得的一点，是崇尚节俭，“惜财用”，“不妄费”，多次责令臣僚减少宫中用费。他在康熙四十九年十月宣布蠲免全国钱粮的上谕中指出，正因为“每发供御所需，概从俭约”，所以能以历年节省的储蓄，供蠲赋赈灾之用。他在康熙六十一年十一月的遗诏中，总计在位时用度说：户部币银，全用于征战、赈饥，河工岁用三百余万，而他的巡狩行宫却不施彩绘，每处不过用银一二万两。连曾经长期出入宫廷为圣祖讲课的法国传教士白晋，也对他的俭朴美德极为佩服，称赞他的生活“是简单而朴素的，在帝王中是没有先例的”。
由于康熙帝实行了很多有利于国计民生的政策，又自奉甚俭，因此有力地促进了农业、手工业、商业的发展，经济相当繁荣，人民生活有了一定程度的改善，国库也由空空如也而变为粮谷充实、帑银日增。他即位时年缺饷额四百万两，很快就变为库存余银八百万两，到康熙五十年至五千余万两。玄烨的长期励精图治及其所取得的文治武功，给通常所说的“康乾盛世”奠定了坚实的基础，也为他聪明的孙子乾隆皇帝提供了一个值得效法的楷模。
三、皇父锐意改革 国库充盈
康熙六十一年十一月十三日，圣祖玄烨逝世，乾隆皇帝的父亲胤禛即位，一般称为雍正、雍正帝或世宗。雍正帝继位的合法性虽不无可疑之处，他对政敌的处置过于无情，甚至对同父所生的骨肉同胞八弟允禩、九弟允禟、十弟允蒚、十四弟允蒱也残酷虐待，或阴谋杀害，或革爵监禁，因而声名不佳，被反对派扣上“谋父”“逼母”“弑兄”“屠弟”“好杀”“诛忠”等十大罪状。他在执政的十三年里，也犯了不少错误，有些弊政危害较大，不得人心。但总的来看，平心而论，他仍不失为一位勇于进取、兴利除弊、政绩卓著的杰出的封建名君。他有很大的抱负，有较强的革新勇气，要“振数百年之颓风”，“将唐、宋、元、明积染之习尽行洗濯”，以达到“澄清吏治，鐱安民生”，“天下永享太平”。
康熙末年，由于圣祖玄烨年事渐高和诸皇子的争夺嗣位使他心力交瘁，政务比较松弛，官吏贪污之风盛行，钱粮短缺、赋银拖欠的情况相当严重。户部历年库银亏空数百万两，江苏从康熙五十一年至雍正元年（1712—1723）拖欠赋银八百八十一万余两，加上历年积欠三百五十三万两，共欠一千二百三十四万余两。兼之，自康熙末年派遣两路大军屯戍西北，准备进攻策妄阿拉布坦，花费了巨量银米。这一切，使国库存银急剧减少，从最盛时的五千余万两，下降为八百万两。雍正帝采取了一系列措施，坚决整顿吏治，清查亏空，充实国库。他多次下诏，督促部院大臣和各省督、抚严厉追查，惩治侵盗公款、勒索属下的贪官污吏。他责令户部历任堂官、司官及部吏赔偿户部亏空银一百五十万两，以内务府官员李英贵伙同他人冒支正项钱粮一百余万两而抄没其家，因原任山西巡抚苏克济勒索属下州县巨万银两而籍没其家财产，赔偿亏空。
康熙末年，钱粮火耗日渐加重，有的州县催收—两正额赋银，竟要民间多交四五钱的火耗，还有其他名目的额外苛派，以致“竭小民衣食之资，供官司奴隶之用”。州县官吏将这些收入，一部分呈送上司，一部分作为地方公事用费，一部分吞没入己，既苦了百姓，又无助于国库的增收，还为他们的贪赃枉法开了方便之门。因为，既然上司接受了下级的银两，就不得不对他们瞻徇容隐，任其横行，从而加剧了吏治的败坏。雍正帝多次征求臣僚意见，反复考虑，最后决定实行耗羡归公制度，规定各州县以低于现在的耗羡率，定个比例，正式征收，解交省里。这笔耗羡银的开支，主要是两项：一为官员的“养廉银”；一为弥补地方亏空和留做地方公用。这个制度，使耗羡率降低了不少，限制了康熙末年地方官对民间的狂征滥派，也使地方经费有了一定程度的明确化、预算化，弥补了一部分原被官吏侵占的帑银，还为一些志在为民谋利、律己颇严的清廉官员提供了足够的养廉的物质条件，对国库、对人民都有一定的好处。
雍正帝采取的另一更为重要的改革，是实行“摊丁入亩”制度。秦汉以来，臣民对封建国家承担的赋役义务，一向是按人丁和土地分别征收的，丁有差役，田有租赋。随着土地兼并的剧烈和官吏作弊、豪绅横行，富豪之家“田连千亩，竟少丁差”，贫苦农民“地无立锥，反多徭役”。穷民被迫流亡，连累里甲赔累，官府也得不到实惠，于国于民皆大不便。雍正帝毅然推行“摊丁入亩”制度，以州县为单位，将康熙五十年本州县的丁银作为定额，平均摊入地亩中随田赋征收，这样一来，有地或地多之人增加了赋税，而无地少地的穷苦人民则减少了负担，“贫者免役”，“贫民无厘毫之需”，而国家的丁银收入也有了相当可靠的保证。尽管豪绅富室极力反对，浙江田多的富人竟到巡抚衙门示威吵闹，但雍正帝毫不动摇，明确宣布说，丁粮摊入地亩，“于穷民有益，而于绅衿富户不便”，坚持推行。雍正二年，直隶首先开始摊丁入亩，福建、山东、河南、浙江、陕西、甘肃、云南、江苏、江西、湖南、广东、广西、湖北等十三省相继仿效，除山西一省迟迟未完以外，全国基本上在雍正年间将丁银摊入田亩。“摊丁入亩”减轻了贫苦农民的赋役负担，削弱了他们对封建国家的人身依附，是中国封建赋役制度的一大改革，对社会经济的发展起了积极的促进作用，具有重要的进步意义。
雍正帝在制止地主阶级野蛮虐待佃农的问题上，也采取了重要措施。河南总督田文镜以豫省绅衿地主横行不法，压佃为奴，私刑拷打，奸淫妇女，地方官员徇私舞弊，包庇绅衿，奏请从重惩治，严厉禁止。吏部议复，拟请立法规定：以后绅衿苛刻虐待佃户，乡绅照违制律议处，衿监吏员革去职衔。雍正帝批令增添处罚抗租不交的佃户的条例。随即吏部议复奏准：不法绅衿私置板棍，擅自拷打佃农的，乡绅照违制律议处，杖一百，衿监吏员革去衣顶职衔，杖八十；地方官失察，交部议处。如果地主将佃农的妇女强占为婢妾，该犯议绞，监候；地方官失察或包庇，该地上级不行揭参，均交部分别议处。如果佃农拖欠地租、欺慢田主，亦杖八十，所欠之租照数追缴，赐予田主。这是清朝政府第一个明确规定主佃关系的法例，是通行全国的法例，影响很大。这个法例，固然保证了地主的经济收入，不许佃户欠租，但它毕竟明文规定，不准地主非刑拷打佃户，不许地主欺压佃户、奸污妇女，从法律上一定程度地限制了地主对佃农的人身压迫，为佃农减少对地主的封建人身依附关系提供了一定的条件。
雍正帝又一革除前朝弊政的措施，是使山西等省乐户、浙江的“惰民”等“贱民”除籍为良。山西、陕西“乐户”的祖先，是明朝拥护建文帝的官员，永乐帝夺位后斩杀了这批官员，将他们的妻女罚入教坊司，充当官妓，从此世代相传，沿袭贱业，痛遭豪横绅衿和流氓恶霸蹂躏。雍正帝同意臣僚的建议，批准他们改业从良，削除乐籍，并除豁京中的教坊司乐户，命其从良，另选良民充当乐工。浙江绍兴府的“惰民”，传系宋朝罪人的后裔，备受欺压，男子只许以捕蛙、逐鬼为业，妇女则为媒婆或为人髻冠梳发，“辱贱已极”，与乐籍一样，亦被世宗下谕除籍，转为民户。江南省徽州府的“伴当”、宁国府的“世仆”、苏州府的“丐户”，与乐户、惰民一样遭受野蛮虐待，广东沿江沿海一带的“旦民”，被迫以船为家，不得登陆居住，雍正帝先后下谕，取消了这些名称，让他们成为良民。尽管由于封建势力的阻挠，这些贱民在实际生活中还受到许多歧视，一些贱民未能真正除籍为良，但总算是在法律上革除了长期以来束缚他们的禁令，有了离开贱籍的可能，不少贱民也确实成为民户，取得了良民的资格，这不能不说是雍正帝的一项“德政”。
雍正帝对“逃人法”也作了一些修改。康熙时规定，收留有主逃亡奴仆的“窝主”，流徙尚阳堡，两邻、十家长、地方，枷号一至二月，责四十板释放；逃走三次的奴仆，发给宁古塔穷民为奴。现在改为，逃奴在该地居住超过一年的，窝主、十家长、邻居、里长俱照“不应重律”，责三十板；居住不及一年的，俱各免罪；超过了两年，才照从前定例治罪。逃亡的单丁男妇，年过六十，免照逃人例治罪。这就进一步减少了“逃人法”弊政的危害。
雍正帝大力改革旗务，削弱正红、镶红、正蓝、镶蓝、镶白下五旗王公旗主对本旗旗下官民的统治。他取消了康亲王崇安、顺承郡王锡保、信郡王德昭掌管旗务的权力，委任十六弟庄亲王允禄、平郡王福彭管理镶白、正红二旗“满洲都统事务”（即兼职都统），禁止下五旗王公任意残害属下官员和勒索钱财，彻底结束了下五旗王公对旗下的君臣关系和主从关系，下五旗人员从此由本旗旗主的私属，转变为皇帝的臣仆。
雍正帝的这一系列改革，使广大人民的赋役负担有所均平和减轻，吏治败坏的情况有了较大的改变，促进了社会经济的发展，增加了国库收入，从即位时的八百万库存币银，增至六千余万两，“国用充足”，“仓庾亦皆充实，积贮可供二十余年之用”。这就为他进军青海，经营西藏，实行改土归流和用兵准部，提供了足够的物质条件。
青海居民主要是蒙、藏二族，也有一些汉民，由蒙古和硕特部固始汗的子孙统辖。他们于康熙三十六年始受清帝封授爵位，成为“近藩”。雍正元年（1723），固始汗之孙罗卜藏丹津亲王胁迫各部台吉尊己为“达赖浑台吉”，不许他们使用清政府封授的王公爵位称号，诱使大喇嘛察罕诺们汗煽动藏、蒙牧民二十余万随己反叛，欲图独霸青海，控制西藏。他劫持清驻西宁的办事大臣兵部左侍郎常寿，攻西宁，掠牛马，抗官兵。雍正帝立即委任川陕总督年羹尧为抚远大将军，四川提督岳钟琪为奋威将军，统兵进剿，很快就大获全胜，罗卜藏丹津慌忙逃走。雍正帝批准了年羹尧呈上的处理青海“善后事宜”，将蒙古各部编设佐领，实行扎萨克制度，把一部分藏人编为民户，另一部分实行土司制，归道厅、卫所官员管辖，在西宁等地增设驻军，改西宁厅为府，下辖西宁县、碾伯县、大通卫。从此青海正式直接隶属于清朝中央政府。
雍正五年六月，西藏噶伦阿尔布巴等袭杀忠于清朝的康济鼐贝子，掌管后藏的扎萨克台吉颇罗鼐奏请清帝发兵进藏剿叛，世宗遣左都御史查郎阿统西安满兵四百及陕西、四川、云南绿旗兵一万五千名入藏。第二年五月，颇罗鼐擒获阿尔巴布等，平定了叛乱。查郎阿办理善后事宜，奏准以颇罗鼐为贝子，总管西藏事务，留大臣正副二人，领川、陕兵分驻前后藏镇抚。从此西藏正式设立了办事大臣，加强了西藏与中央政府的隶属关系。
雍正帝的又一重大决策，是在西南地区大规模地推行“改土归流”政策。云南、贵州、四川、广西、湖南、湖北居住着苗、壮、彝、藏等少数民族，他们长期以来遭受土司的严重剥削和野蛮虐待。像乌蒙地区（原隶四川，后改归云南）的土官禄鼎乾家族，对部民滥征赋税，“一年四小派，三年一大派”，土司一娶媳妇，则土民三年不能结婚，土民被土司杀害，其亲族还要交“垫刀金”数十两，时人称土民是土司的“万世奴仆”，“子女财帛总非本人所自有”，他们“终身无见天日之期”。这些大大小小的土司，还经常胁迫属民从征，大肆掠夺，“专劫杀为生”，使邻近地区的汉族和其他民族人民深受其害。一些有识之士，早就奏请继承明朝改流之制，革除这些土皇帝，将土司地区改隶清朝政府直接管辖；但屡遭中央因循苟且的管事大臣议驳。雍正四年，云南总督鄂尔泰上疏痛言土司制度祸国殃民，恳请改土为流。世宗早已知道土司“生杀任情”、夺取属民牛马妻女等等罪过，当即批准鄂尔泰的建议，并升任他为云南、贵州、广西三省总督，经过五年的招抚和进剿，终于在云南、贵州、广西、四川、湖南、湖北的大多数地区，废除了土司制度，委任流官管辖，实现了“改土归流”。这对增强祖国的统一，促进各族人民的经济、文化交流，推动少数民族地区的发展，都起了重大的作用。但是，由于部分土官敌视改流，不少新上任的满汉官员又苛索民财，豪猾胥吏欺压土民，鱼肉百姓，因而不断发生骚乱，尤其是雍正十三年春贵州苗疆的大动乱，更使州县失陷，省城戒严，一些胆小怕事的官员以此为借口，激烈反对改流，雍正帝也开始动摇不定，几乎使这一重大的改革中途夭折（详见本章第三节）。
在进军青海、经营西藏、实现改土归流方面连续获胜的形势下，勇于进取的雍正帝准备向准噶尔部进攻，任傅尔丹为靖边大将军、岳钟琪为宁远大将军，分统北路、西路大军，进驻阿尔泰和巴里坤，伺机攻敌，不料傅尔丹大败于和通泊，岳钟琪部牧场被劫，军事上遭到了重大失败，这一任务只能让他的爱子乾隆皇帝来完成了。
四、神童脱颖而出 父祖宠爱
回顾往事，审视现局，放眼未来，无疑会使刚刚登基的乾隆皇帝勇气倍增，信心十足，豪情大发。他自然会深深感到，他的处境比曾祖父顺治帝福临、祖父康熙帝玄烨好上千百倍。这两位皇帝即位之时，不过是一无所知只会打闹年方六七岁的小小幼童，衣食都不能自理，哪能治理国政，大权当然旁落他人之手。何况战乱频仍，国库如洗，民心不顺，大有朝不保夕、丧失天下的危险。而今日的新皇帝弘历，已是二十四岁文武双全的英俊君主。他于康熙五十年八月十三日出生，从小就为父祖宠爱，受到非常好的教育。他六岁就学，受书于谨厚刚诚的庶吉士福敏，据说能过目成诵，课业进展迅速。康熙六十一年春，他拜见皇祖父于圆明园，圣祖玄烨看到这个不到十一岁的孙子聪睿俊秀，十分喜爱，命养于宫中，让孝懿仁皇后之妹贵妃佟佳氏与和妃瓜尔佳氏精心抚育。如此优遇，超过了其他皇孙。这位年近古稀的祖父，曾经亲自给小孙子讲课，并以《爱莲说》相试，弘历毫不惊慌，“诵解融彻”，祖父非常高兴，夸奖备至。为了让这个可爱的龙孙得到更好的全面培养，玄烨让弘历向其十六叔庄亲王允禄学火器，向二十一叔贝勒允禧学骑射。弘历勤学苦练，技艺日增，深通家传妙法，不管是在圆明园练射，还是在南苑行围，他经常能屡发屡中，这个垂髫的小孩如此英武，观者莫不称赞。这年夏天，弘历由父母带领，随祖父前往承德避暑山庄，在皇祖赐予居住的“万壑松风”中读书。有一天，他看见御舟停泊于晴碧亭，听到祖父叫他，立即迅速跑去，直趋岩壁而下，玄烨怕他摔跤，叫他不要快跑，以免蹉跌，其爱护之情确非寻常。还有一次，弘历随父母向皇祖问安拜觐，玄烨非常高兴，笑容满面，连声称赞其母是“有福之人”。圣祖往木兰秋狝，弘历跟随，入永安莽喀围场。玄烨用枪射中一熊，见熊倒卧在地后，命弘历往射，欲图让他得到初次打围就猎获大熊的美名和吉兆，有意对他特别培养，不料差点出了大祸。弘历刚刚上马，大熊突然立起，年方十一岁的弘历面临这一庞然大物拼死反扑的危险，毫不惊慌，控辔自若。玄烨赶忙再发一枪，将熊击毙。回到帐中告诉妃嫔说：“此子诚为有福”，而且“福将过予”，如果他到熊的面前时熊才立起，后果不堪设想。一个久御朝政、威震四海的英明天子，对这一小小孙子如此特殊培养和宠爱，必然会在政界产生巨大影响，文武百官必然会理解到这些行为的深刻含义，也就是说它在康熙帝择立嗣君问题上将起到不可低估的作用。礼亲王昭梿为此专门写了《圣祖识纯皇》短文，评论说：“由是（圣祖）益加宠爱，而燕翼之贻谋因之而定也。”
皇祖如此垂青，皇父必然要更加宠爱。若按一般常情，以母亲之身份高低和孩子的年龄大小来定诸皇子的地位，那么，弘历没有什么优势。他排行第四，生母是四品典仪凌柱之女钮祜禄氏，十三岁嫁与当时还是雍亲王的胤禛，地位并不高，连侧福晋（即侧妃）都不是，《清史稿》称其为“格格”，不过是地位低微没有封号的小妾。除去早殇的弟兄以外，他的三哥弘时，母为知府李某之女，被封为侧福晋；他的六弟弘瞻，母刘氏为管领刘满之女，封贵人；他的五弟弘昼之母耿氏，虽也和钮祜禄氏一样是所谓的“格格”，但甚受胤禛宠幸。因此，弘历之所以得宠，不是靠生母和其他什么外在因素或偶然的机遇，而是完全靠自己的天资和才干，以此博得了皇祖的赞赏和欢心，对胤禛的继位起了重大的促进作用，因而当然会得到皇父的特殊宠爱。雍正元年八月，世宗在乾清宫西暖阁召见总理事务王大臣、满汉大臣和九卿，谕告说：已预将嗣君之名书写于密封的锦匣内，放置在乾清宫正中的正大光明匾额的后面，日后需要时即从这里取下宣读。这个预定的嗣君，不是别人，正是刚刚十二岁的皇四子弘历。雍正十一年正月，世宗封弘历为宝亲王，从此命他每年代祀北郊，并让他了解对准部用兵的军机大事。雍正十三年春，贵州苗疆骚动，世宗特命弘历、果亲王允礼等为办理苗疆事务王大臣，直接处理涉及改土归流是否坚持实行的重要国务。
这位从小就靠自己本事脱颖而出的英俊君主，执掌大权后，当然要继承他祖先勇于进取的优良传统，要做出一番轰轰烈烈的伟大事业，第一步就是要革除弊政，安定人心，解决苗疆叛乱及与准部议和问题，以便打下一个坚实的基础，为下阶段大踏步前进准备好条件。
第二节 政尚宽大 纠错补偏
一、主宽容 戒繁苛
乾隆皇帝弘历虽然对先帝胤禛励精图治的精神和刚强果断的作风十分敬佩，对其所取得的重大成就表示高度赞扬，但对其严酷手段和政令的烦苛则很有反感，尤其是对由此而可能引起的潜在的政局动荡更是非常担心，因此即位初期，便坚决地确立了“政尚宽大”的方针，并采取一系列的具体措施，使这一方针迅速得到贯彻执行。
从严酷到宽容，由烦苛至宽松，是一个很大的转变，而且是很难实现的转变。清朝诸帝皆一致强调“敬天法祖”，都以尽孝为律己治国之首务，均赞颂先帝是神纵英武，标榜自己是循皇考旧制，扬先祖之业绩。在这样的形势下，要指责前君的弊政并予以废除或纠正，是要冒很大风险的，有可能被扣上忤逆不孝、擅改祖制的罪名。特别是新君执政不久，威望甚低，所用大学士、军机大臣、部院尚书和督抚将军，基本上是先皇倚任的臣僚，那些弊政多系他们经办，他们从中获得了巨大的政治利益和经济利益，不少人就是凭靠苛刻而由末弁微员青云直上荣任大臣的，他们能紧跟当今皇上革弊兴利吗？很难。
尽管面临层层障碍和不小的阻力，弘历并未胆怯畏缩、犹豫迟疑。这位从小依靠个人的努力赢得父、祖宠爱而超越诸弟兄君临天下的年轻皇帝，继承了列祖列宗勇于进取、善以智胜的传统，坚决推行以宽代严的方针。他想出了一条妙法，既可改变皇父严酷之弊，又不授人以冒犯先帝的把柄，即大讲雍正帝当时以严治国的必要性，将其弊委过于官僚，并反复论述己之主宽与父皇之严的内在联系。
雍正十三年十月初九日，这位刚登上帝座三十多天的新君，便下谕给庄亲王允禄、果亲王允礼、大学士鄂尔泰与张廷玉等总理事务王大臣，讲述以宽代严之事。他说：
治天下之道，贵得其中，故宽则纠之以猛，猛则济之以宽。……皇祖圣祖仁皇帝，深仁厚泽，垂六十年，休养生息，民物恬熙，循是以往，恐有过宽之弊。我皇考绍承大统，振饬纪纲，俾吏治澄清，庶事厘正……此皇考之因时更化，所以导之于至中，而整肃官方，无非惠爱斯民之至意也。……兹当（朕）御极之初，时时以皇考之心为心，即以皇考之政为政，惟思刚柔相济……以臻致平康正直之治……（故）朕主于宽。
乾隆帝在这道谕旨中，主要讲了三个问题：一是肯定了皇祖康熙帝玄烨以宽治国方针的正确，认为这项方针使得国家太平，人民安居乐业，全国一片欢乐景象。二是说明皇父雍正帝的主严，是出于形势的需要，怕出现过宽之弊，因而振饬朝纲，澄清吏治，目的还是为了“惠爱”赤子，究其用心，与康熙帝的宽大方针并不矛盾。第三点最为重要，是下达这一谕旨的主题，即正式宣布以宽治国，详细论证己之主宽是十分必要的，是因时制宜，是以柔济刚，相辅相成，与皇父之政并不冲突，要求总理事务王大臣认真体会己之“宽大居心”和“用宽之意”，严明振作，使己能“常用其宽，而收宽之效”。
过了五个月，弘历于乾隆元年（1736）三月十一日，又下谕给庄亲王允禄，果亲王允礼，大学士鄂尔泰、张廷玉、徐本及领侍卫内大臣一等公讷亲，户部尚书海望等总理事务和协办总理事务王大臣，进一步明确地讲了雍正年间严刻之弊是臣僚所为。他说：皇父即位时，见人心玩忽，诸事废弛，官吏不知奉公办事，小人不畏法度，故不得不加以整顿，以革除积弊。不料群臣“误以圣心在于严厉”，因而奉行不善，“每事刻核，大为闾阎之累”。他又讲道，为了改变严刻之弊，他留心经理，以“减去繁苛，与民休息”。
弘历虽是至高无上的皇帝，是亿万臣民尊奉的真命天子，拥有生杀予夺的无限权威，但要实现这一以宽代严的转变，也并非易举之事，它遭到了许多官员的阻挠和反对。不少大臣习于官场旧俗，胸中毫无主见，遇事不计其是非曲直和对国计民生的利病，专以“迎合揣摩”皇上心事为要，希图“保全禄位，固结恩眷”，因而在雍正年间“专主于严”，而现在则因新君“宽大居心”，又“专主于宽”，甚至故意疏纵废弛，欲求宽厚之名，以博皇上青睐。有的大臣惯弄权术，苛刻严酷，更竭力反对宽大之治。像贵州平越人王士俊，雍正元年始任河南许州知州，六年晋广东布政使，九年擢湖北巡抚，十年升任河东总督兼河南巡抚。他的前任田文镜严督州县开垦，以少报多，迎合雍正帝劝垦之意。王士俊继任后，督促更加严厉，授意州县官多报开垦，多报则超迁议叙，少报则严批申饬，上疏弹劾。地方官员畏其权势，希望得到他的宠信，纷纷上报新垦大量荒地，一县有报数十顷的，全省多达数千顷，其实，所谓垦田，多系虚名，不过是将新垦地的升科钱粮，飞洒于现在地亩之中，“名为开荒，而实则加赋”。乾隆帝即位后，户部尚书史贻直极言河南垦荒之弊，“小民鬻儿女以应输将”，弘历下谕，斥责田文镜“苛刻搜求，以严厉相尚，而属员又复承其意旨，剥削成风”，王士俊“借垦地之虚名，而成累民之实害”，令王士俊解任来京候旨，不久，命王署兵部侍郎，寻转署四川巡抚。就是这个被言官劾为“奸顽刻薄”“苦累小民”而离职降调的酷吏，竟于乾隆元年七月二十八日密奏时政，声称：“近日条陈，惟在翻驳前案。甚有对众扬言，只须将世宗时事翻案，即系好条陈。传之天下，甚骇听闻。”
王士俊的这几句话，十分厉害。其一，他不是仅只针对某一事或几件事，而是指向所有之事，是囊括乾隆帝即位以来十一个月的整个朝政。其二，他明确指出，群臣条陈皆是“翻驳前案”，即翻驳皇父雍正帝时候的案。这些人竟敢既翻先帝之案，又加以驳斥，实属狂妄，确系谬误。其三，更严重的是，他以指责群臣翻驳前案为名，影射新君，实际上把乾隆帝定为专翻皇父所定之案的不肖之子。归结到一点，彻底否定新政，否定乾隆帝以宽代严、革除弊政的指导方针。这不仅涉及对新君个人的评价，而且关系到新政的能否继续施行，不加以制止，便会出现第二个、第三个王士俊，便会混淆视听，扰乱人心，新政就有夭折的危险。
乾隆皇帝阅毕王士俊密折后，十分恼怒，立即在奏折上严批申饬，将原折发与总理事务王大臣和九卿传阅，又于第二日（七月二十九日）在养心殿召见了他们，严斥王之欺君悖理。他首先揭露了王之条陈的实质，指责王之所言群臣翻案，“是即谓朕为翻案”，给王定上了“大悖天理”、侮骂皇上的大罪。紧接着详细论证了康雍乾三朝方针的一致性，力驳所谓翻案之说。他指出，雍正帝针对康熙末年“法纲渐弛，风俗渐玩”之弊，而“加意振饬”，此乃“因势利导之方”，是“继志述事之善”，“岂得谓翻圣祖之案”！他又讲道，皇父世宗大力整顿后，到雍正九年、十年，见“人心已知法度，吏治已渐澄清”，已开始注重宽容简政，对臣僚苛刻者，常予匡正，并留下遗诏，“谕令向后政务，应从宽者，悉从宽办理”。因此，即位以后，用人行政，皆遵遗训，“兢兢以皇考诚民育物之心为心，以皇考执两用中之政为政”。他据此强调指出，“皇祖、皇考与朕之心，原无丝毫间别”。最后，他谴责王士俊乃“佥邪小人”，为人巧诈，竟敢将“悖理之言，妄行陈奏”，“不可姑恕”，令王大臣、九卿议处。王大臣等随即奏准，将王士俊从四川拿解来京，“斩监候，秋后处决”。
以上乾隆帝关于康、雍、乾三朝方针一致性的说法，是缺乏根据的，是不科学的，是违背历史实际的，所谓世宗的遗诏，更使人难以相信，如果真有此遗诏，为什么即位之时不正式谕告群臣？而且在下面就可看到，乾隆帝对钦案要犯允禩等人子孙的宽大处理，绝非世宗的心愿。他之所以要这样讲，不过是为推行自己以宽代严的新政寻找根据而已，不外乎要去掉反对派妄图给新君加上的违背祖制的罪名。可见，乾隆帝确系用心良苦，为革弊兴利而费尽心血。
二、宽待钦犯 清除旧弊
雍正帝胤禛刻薄寡恩，心胸狭窄，牢记旧恨，秉性多疑，累兴大狱，残酷镇压政敌和有可能不利于己的臣僚，搞得人心惶惶，严重破坏了统治阶级内部的正常关系。乾隆帝弘历对此早有异议，继位以后，立即就最引起非议而且又是最难改变的严罪允禩、允蒱等人案件，作了重大的调整，实行宽大政策。
雍正二年、四年，世宗胤禛将皇八弟廉亲王允禩、九弟贝子允禟、十弟敦郡王允蒚、十四弟恂郡王允蒱相继定罪革爵拘禁。这是清朝罕有的大案，这一钦案极其不得人心。第一，它完全是世宗一手制造的，所加之罪，大多缺乏根据，基本上难以成立。雍正帝给允禩定大罪四十款、允禟二十八款、允蒱十四款。归纳起来，这些罪状大致是三个方面，一系对皇父圣祖玄烨不孝，欲谋争夺嗣位立为太子，因而遭到圣祖多次严厉斥责，甚至欲处死允禩、允蒱。二为对新君雍正帝不恭。三是骄横敛财。这些罪状都没有说服力，都是欲加之罪何患无辞。姑以所谓第一大罪来看，如果康熙帝真把允禩等人当做忤逆不孝之子，那么许多问题就无法解释。比如，以允禩而论，他在康熙三十七年被父皇封为贝勒，四十七年九月署内务府总管。同月，允禩虽因大哥向皇父奏举自己为太子而被圣祖锁拿，随即革爵，但十一月帝命满汉文武大臣推荐皇太子人选时，康熙帝的亲舅舅一等公佟国维，大学士马齐，孝昭仁皇后之兄领侍卫内大臣、理藩院尚书、一等公阿灵阿，康熙帝之亲表弟领侍卫内大臣、一等公鄂伦岱，以及户部尚书王鸿绪、礼部侍郎揆叙等人，均主立刚被削爵的闲散宗室皇八子，与参加会议的各大臣“暗通消息”，最后一致推荐允禩。尽管圣祖不赞同此议，但仍命复其贝勒爵，并在召见诸皇子和大臣时指出，“诸臣奏称其贤”。此后允禩因事被父皇几次申斥，但爵位照旧保持。如果允禩真的犯了忤逆大罪，圣祖怎能不重惩他？他怎能受到满汉大臣的一致推荐？
再就允蒱而言，这位被世宗指为遭父厌恶甚至拔刀欲杀的“昏庸狂妄”之“孽子”，却深受父皇宠爱。康熙四十八年允蒱封贝子，五十七年任抚远大将军，统领大军征讨准噶尔部。圣祖特命允蒱用正黄旗的纛，“照依王纛式样”，来往文书称“大将军王”，当其离京时，还举行了隆重的出征仪式。一直到康熙六十一年十一月，他仍率出征大军坐镇西北。当时不少大臣认为允蒱受圣祖如此重任，是表明他将被立为皇太子。这与世宗所述，完全两样。其他罪款，情况与此类似。可见，允禩、允蒱等人被雍正帝扣上的那些大罪，实难成立。
第二，雍正帝对允禩等人的处治，太野蛮，太残酷，史无前例。他不仅对允禩等人肆意辱骂，革爵拘禁，甚至将允禩、允禟阴谋杀害，称之为“冥诛”，还黜其宗籍，另改名字，称允禩为阿其那、允禟为塞思黑。虽然阿其那与塞思黑不是传说所谓猪、狗的意思，但确实是很难听的名词，塞思黑就是令人厌恶之意。堂堂至高无上的皇帝，竟不念骨肉之情，废除父皇所定的名讳，给同父所生的兄弟赐予卑贱名字，实为中外罕有。对于一母所生的亲兄弟允蒱，雍正帝也不轻饶。尽管允蒱调兵遣将，驱逐了准噶尔在西藏的军队，册立六世达赖，留兵驻守，增强了清朝中央政府对西藏地区的统辖关系，立下了功勋，深受圣祖嘉奖，特撰《御制平定西藏碑文》，但雍正帝不言其功，反以为过，指责其浪费帑银，贻误军机。他本欲将允蒱加重惩处，但因亲母孝恭仁皇后坚决反对，据说以死相争，才未斩杀，而革其爵，与其子并拘禁于寿皇殿左右。
雍正帝对允禩等人的处治，在朝野中引起的反应十分强烈，被扣上“逼母”“屠弟”之罪，政治上十分不利。乾隆帝对此案作了重大的修正，他当然不能全部推翻父皇的结论，而只能以“从宽”的形式进行新的处理。他在雍正十三年十月初八日下谕说，阿其那、塞思黑的子孙是圣祖的支派，如俱削除宗籍，则与庶民无异。他将此事推到当时王大臣身上，说是他们的再三要求，不是世宗的本意。他责令八旗王公和满汉文武大臣确议具奏，不久决定，将二人的子孙给予红带，恢复宗籍，收入玉牒。同月二十四日，他又下谕说：允蒚、允蒱已被拘禁数年，现欲酌量宽宥，令总理事务王大臣、宗人府、九卿会议具奏，随即释放，并于乾隆二年四月下谕，封赐二人为辅国公，以示“笃厚宗支之意”。后来允蒚死时，用贝子品级祭葬，允蒱连升四级，晋为恂郡王。
乾隆帝对所谓允禩集团的成员延信、苏努等人，也采取了宽大的政策。延信是雍正帝之伯祖父肃武亲王豪格之孙、温良郡王猛峨的第三子，初封奉国将军，后任都统、平逆将军，摄抚远大将军事。他率军进入西藏，赶走了准部士卒，立下大功，康熙帝盛赞其功，下诏说：平逆将军延信领满洲、蒙古、绿旗各军，“经自古未辟之道，烟瘴恶溪，人迹罕见。身临绝域”，“勇略可嘉”，封辅国公。对于这个有功于国、同一曾祖的弟兄，世宗因其与允禩、允蒱相好，而定上二十条罪状，其中包括进藏之过数条，革职削爵拘禁，削宗籍。苏努的高祖父是清太祖努尔哈赤，乃褚英的曾孙，初袭父镇国公爵，后晋贝勒，亦因附随允禩被革爵黜宗室。二人的子孙俱连坐黜宗籍。乾隆帝命恢复他们子孙的宗籍，赏给红带子，收入玉牒。
乾隆帝又宽待父皇所定年羹尧一案的株连人员。年羹尧原受世宗特宠，任至川陕总督、抚远大将军，封一等公，在康熙末年进军西藏，尤其是雍正元年、二年平定青海罗卜藏丹津叛乱的战争中，功勋卓著，对雍正帝的继位为帝和钳制皇十四弟允蒱，也起了很大的作用。这样一个有功于国，更有功于雍正帝的朝廷重臣，也被世宗定上九十二条罪状，革职削爵，赐死籍没，其幕客邱鲁、汪景祺亦处死，亲属发宁古塔披甲为奴，并以冒滥军功为辞，将一批立功于西藏、青海的文武官员革去职衔。乾隆帝命吏部、兵部复查，将革职官员中的“才具可用”之人，保送吏部、兵部，酌量录用，将汪景祺的兄弟及侄子从宁古塔放回，其族人牵连监禁者，悉予宽宥。
乾隆帝对皇父晚年崇信佛道、迷信祥瑞等错误做法，也予以纠正。雍正帝信奉佛教，年轻时就令人代他出家为“替僧”。他自比“和尚”“野僧”，自命为“释主”（佛教教主），号称破尘居士、园明居士。他与章嘉胡土克图、迦陵性音等高僧交往密切，论说佛法，还曾于雍正十一年在宫中举行法会，亲自收了庄亲王允禄、果亲王允礼、平郡王福彭、大学士鄂尔泰与张廷玉、左都御史张照、文觉禅师元信觉鸿、妙正真人娄近垣与皇子宝亲王弘历、和亲王弘昼等八俗五僧一道共十四人为门徒。他把道士贾士芳、张太虚、王定乾等人养在宫苑，修炼丹药，医治疾病。不少僧道利用皇上宠幸，横行于地方，招摇生事。乾隆帝一即位，就采取措施，改变这种不良风尚。雍正十三年八月二十五日，即世宗去世后的第二天，弘历就命都统莽鹄立传谕，将张太虚等道士驱回原籍，斥责他们“平时不安本分，狂妄乖张，惑世欺民，有干法纪”，并严厉警告他们今后要安分守法，不得“在外招摇煽惑”，否则，必严行拘拿审问，立即正法。九月初六日，他即位后的第三天，下谕指责不肖僧徒“借佛祖儿孙之名，以为取利邀名之具，奸诈盗伪，无所不为”，令礼部传旨，谕告曾在内廷行走的僧人，不得“招摇不法”，不得夸耀世宗时所受恩遇和教诲，违者必按国法佛法加倍治罪。过了半个月，他宣布实行度牒制，裁汰僧道。他下谕说：“近日缁流太杂，品类混淆”，各省僧徒“真心出家修道者，百无一二”，佛法日衰，因此颁发度牒，情愿出家之人，必须领有度牒，才能“披剃”。不久，又降旨取缔“房头应付僧”与“火居道士”。后又规定，领到度牒之僧，每人只准收生徒一名。直到乾隆四年，因各省领度牒者达三十余万，合师徒计六十余万人，又再次谕告各省总督、巡抚，命他们体会皇上“渐次裁减”僧、道之意，设法使僧、道日渐减少。
雍正帝酷爱讲求祥瑞，臣僚迎合帝意，频繁奏报嘉禾、瑞麟等吉祥景象，诸如一茎十五穗，万蚕同织瑞茧一幅，牛产育麒麟，凤凰出现，甘露普降，五星联珠，黄河水清，五色祥云，等等，一而再，再而三，名目繁多，祯祥万千，用以表明大清天下是一派升平吉祥景象。乾隆帝十分厌恶这种自欺欺人的拙劣做法，一即位就谕示总理事务王大臣，令其传谕各省总督、巡抚、将军、提督、总兵官等，今后“凡庆云、嘉谷一切祥瑞之事，皆不许陈奏”。
雍正帝为了鼓励农民积极生产，特创老农制，责令州县官每年或三年在每乡择选一两个勤劳朴实、没有过失的老农，赐予八品顶戴，“以劝民稼穑”。豪猾奸民乘机贿嘱钻营，谋充此位，大耍威风，甚至有的自称“左堂”，传呼农民，横行乡里，乾隆帝批准了云南巡抚张允随的建议，取消了这一制度。同时，还废除了“钱粮总吏”“提牢典吏”，使他们不能借此科索民财，侵没官赋，欺压狱犯。
第三节 征剿黔苗 坚持改土归流
一、古州苗变 黔省大震
乾隆皇帝弘历于宣读父皇令其继位的遗诏后的第三天，雍正十三年八月二十六日，即下谕旨，谕告庄亲王允禄、果亲王允礼等总理事务王大臣，将黔省苗疆用兵，作为目前两项最重要的“紧急之事”之一。不久，他更进一步指出：“苗疆用兵，乃目前第一要务。”新君即位，日理万机，军国大事何止数十件数百件，为什么要把用兵于贵州苗疆列为第一要务？为什么要征讨苗疆？这一战争属于什么性质？它有何重大影响？要解释这一系列疑问，还得从半年以前贵州苗民起兵谈起，而且还要涉及雍正帝在西南少数民族地区的改土归流政策。
雍正帝顺应时代潮流，委任鄂尔泰、张广泗、哈元生等官将，统领大军，剿抚兼用，坚决推行改土归流政策，裁汰了大批苗族土司、土官、土目，在苗区设立了长寨厅、归化厅、八寨厅、丹江厅、都江厅、台拱厅、清江厅、古州等厅州县，任命满、汉官员辖治，管理苗、汉人民，一般将这些改土归流的地区称“苗疆”或“新疆”。苗疆地域广阔，“辟地二三千里，几当贵州全省之半”。世宗大喜，厚赏有功人员，鄂尔泰由云南巡抚升任云南、贵州、广西三省总督，拜保和殿大学士，任军机大臣，兼兵部尚书，封一等伯；张广泗由知府升按察使，再晋贵州巡抚，又擢湖广总督；哈元生从一个小小的守备升至总兵官，任贵州提督，并因入觐至京，蒙帝特恩，授军机大臣。
正当清廷庆贺殊勋、有功官将青云直上兴高采烈之时，忽然贵州烽烟大起，紧急警报直奏皇城。由于许多土司不愿放弃祖传特权，兼之新任官员料理不善，甚至作威作福，鱼肉苗民，因此不少地区发生变乱。雍正十二年七月，苗人老包到处宣传“苗王”出现。十三年二月，以官吏“征粮不善”，古州所属八妹、高表等寨苗人首先起兵，台拱、清江各寨苗民“同声响应”，攻打官兵营房，一时众达两万之多，事态迅速扩大。
清廷对苗民起兵采取的措施极不得力，犯了不少严重错误。首先是起事之前地方官员麻痹大意，兵力部署欠妥。贵州省有绿营兵三万余名，而一些“紧要州县”，却只有几十名兵丁。像台拱厅，原系“九股生苗”地区，雍正十年刚设营驻兵，派参将一员，统兵一千驻戍，此地上下九股数百苗寨便起来反抗，围困兵营，贵州提督哈元生领军六路合击，历尽艰辛，好不容易才平定下去，斩杀和俘获苗人数千。邻近这样易生事端的“九股生苗”之地的黄平州与青溪县，却分别只有兵丁三四十名，不仅不能外出作战，“即看守城池，亦甚不足”，一遇变乱，自然轻易失守。
其次，苗变之后，省府州县文武官员庸碌无能，或如在梦乡毫不知觉，或无力应变，剿抚不力。古州文武官员，“不能善为弹压，一闻聚集之信，不即迅速擒拿”，以致苗民“渐至附和勾结”，声势日大。总兵韩勋拥兵三千，于王岭击败苗民时，“不即行追捕”，“致令蔓延”。都匀府属清平县知县邱仲坦，当苗民围攻凯里时，严谕民人不得逃避，自己却见“贼势凶横”，退回县城，待苗民攻下凯里转攻清平时，他又“不能巡查防守”，以致一些苗人“入城放火”，狱中犯人乘机全部逃走。平越县知县杨兴道，对提督统兵征剿所需“一切军装粮运”，不认真备办供应，只是一味“饰词推诿，阻滞不前”。平越府知府朱东启见苗民起事，“畏惧苗疆”，借称患病，谓求回乡调理，以避苗乱。贵州巡抚元展成，“平时经理粗疏”，如“在睡梦之乡”，对苗事不加注意，不“先事预防”，亦不上奏，苗变之时，“又复茫无觉察”。这样一群笨宦劣员怯官懦将，怎能制止成千苗寨的变乱？
再次，雍正帝用人不当，指挥欠妥，领兵人员各持己见，互相攻讦，钦差大臣“行事乖张”。苗变一起，清帝便调兵遣将征剿，授贵州提督哈元生为扬威将军，以湖广提督董芳为副将军，不久又派刑部尚书张照为“抚定苗疆”钦差大臣，命副都御史德希寿协助。雍正帝还特命果亲王允礼、皇四子宝亲王弘历、皇五子和亲王弘昼、大学士鄂尔泰和张廷玉、户部尚书庆复、礼部尚书魏廷珍、刑部尚书张照和宪德、工部尚书徐本等，“俱办理苗疆事务”。除贵州本省官兵外，又调广东、广西兵八千，湖南、湖北兵五千，还有四川、云南兵，合计三万余名。雍正帝还命从直隶保定、热河、浙江及湖广西征准部回来的兵丁，抽调五千，前往接近苗疆的湖南，以备应用。大军数万，六省会剿，皇上亲处苗事，钦差大臣坐镇，扬威将军率部冲杀，本来是应当很快平定毫无训练的苗人的，但是，局势恰恰相反，官兵迟迟不能奏效。亲聆御旨的钦差大臣张照，“举动乖张，妄行调遣”，“办理失宜”，偏袒副将军董芳，“专主招抚”，对董所办之事，“极口赞扬”，于哈元生则“痛加丑诋”。巡抚元展成误认为“熟苗必不致反”，哈元生又因过去屡败苗民而骄傲地认为“苗人不难扑灭”，董芳则手握重兵，困守八弓，“仅以招抚为可了事”，哈、董二人互不相下，各自为战。这种局面的出现及其迟迟不能纠正，根源在于雍正帝的决策出了差错。他任命张照为“抚定苗疆”的钦差大臣，就是一大失误。张照并不是低能之人，而是才华出众的大文豪，“资学明敏，书法精工，为海内所共推”。他精明能干，久任刑部侍郎、尚书，颇有建树，但对用兵并不内行。雍正帝之错在于用非其长，不该用只长于治学理政之人去统率全军指挥征战，更不该对张照这样意气用事、因私废公之人委以重任。号称洞察秋毫，连大臣在家打牌都能侦悉的雍正皇帝，竟不能了解张照之右董左哈，同意了张照的建议，将大兵一分为二，身为主帅的扬威将军哈元生仅辖滇、黔军，只管施秉以上地区，而为哈之副手的董芳却统率湖南、湖北、广东、广西四省之兵，征剿施秉以下地区。在张照的偏袒下，董芳、哈元生之间，文稿往来，频繁辩论，专注于划分双方之间的辖地，不致力于征剿，严重地贻误了军机。
最后，官兵军纪松弛，杀良冒功，是造成征剿不力的重要因素。清军所至，烧杀掳掠、“概将空寨焚毁，甚至将已抚之苗出寨当夫者，辄行诛戮”。像八寨协副将冯茂，设下奸计，巧言欺骗，诱杀降苗六百余人及头目三十余名。官军的滥施屠杀，激起苗民极大愤怒，幸免于死逃脱之人，“播告徒党，诅盟益坚，多手刃妻女而后出抗官兵”，因而“蔓延不可招抚”。
由于这些原因，从雍正十三年二月二十五日古州各苗寨起事，到八月二十三日世宗去世为止，尽管有六省三四万官兵征剿，苗乱却一直延续，而且苗兵还接连攻下黄平、清平、余庆、青溪等州县，围困柳罗、丹江等兵营，“焚掠及镇远、思州”，汉民纷纷逃往湖南等邻近省份，清军顾此失彼，“疲于奔命”，“驿路四隔”，省城为之戒严，黔省大震，西南不宁。
二、庸碌钦差 议停改流
雍正十三年九月初七和初九日，刚举行登极大典的新君弘历，两次降谕严厉斥责“抚定苗疆”钦差大臣张照，并先于八月二十八日谕令其回京，实即解除其钦差之职，不久又责其“扰乱军务，罪过多端”，令严审具奏。这位自命为“以皇考之心为心”的孝子，为什么要罢免皇父委任、信赖的大臣？为什么要如此不留情面地痛斥其非并要严惩？张照究竟有何大过？
通观乾隆帝谈论张照的十几次上谕，发现他给张照定的罪状主要是三条：第一罪是张照奏请抛弃苗疆，力言“新辟苗疆，当因其悖乱而降旨弃绝”。第二罪是为张照假传圣旨，说雍正帝曾提出“弃置新疆”，并将此作为“密奉弃置之谕旨”，转告扬威将军哈元生。第三罪系张照到贵州以后，“挟诈怀私，扰乱军务，罪过多端”。
张照确实怀有私心，因而在处理苗变时，领导不力，安排欠妥。他本来就是一个长居京师的文官，不懂军事，又未做过地方官员，不了解苗疆情况。他之所以主动申请前往贵州，是因为他与鄂尔泰一向不和，看到苗变之后雍正帝指责鄂尔泰“措置不当”，便想乘机抒诚打击仇敌。既不谙苗情，又不会兵法，还挟有私心，当然不可能肩负起“抚定苗疆”的钦差大臣重任，以至一误再误，数万大军不能奏效，就此而论，乾隆帝说张照“挟诈怀私，扰乱军务”，是合乎实际情况的，没有冤枉他。但是，乾隆帝给张照定上的第一、第二两条大罪，是否确有其事，究竟有多少根据，问题就不那么简单了，说服力就不强了。
张照提出因苗寨变乱而抛弃苗疆，这显然是十分错误的，是目光短浅庸碌之辈的谬论，应予否定和批驳。但是，张照为什么要这样做？真是假传圣旨，与雍正帝无关吗？不是，张照的抛弃苗疆之说，并不是他的创新，而是按先皇雍正帝的旨意上疏奏请的，是雍正帝首先提出要“弃置苗疆”。这个主张有其深刻的军事、政治背景。
古州、台拱等地的苗寨起事，给予雍正帝很大刺激。尽管他亲自处理苗事，特设办理苗疆事务处，调遣六省官兵征剿，遣派钦差大臣，并多次下谕斥责有关官将贻误军机，严令臣僚克期竣事，还以贵州巡抚元展成经理不当，谕令将其革职留任，如仍失职，即行正法。但这些措施，收效甚微，“大兵云集数月，旷久无功”，雍正帝气愤交加，坐卧不宁。原来因办理贵州等省改流有功而特封一等伯的大学士鄂尔泰，只好上疏请罪，自认“布置未妥，筹虑未周”，以至台拱九股诸苗“辄行反复，扰累腹地”，恳乞罢大学士职务，削去伯爵。雍正帝谕令解其大学士职，削爵，使其专心养病。这时，一些鼠目寸光、才识低下而又自命为英才的官员，纷纷发表议论，对改土归流大肆诋毁，“争咎前此苗疆之不当辟，目前苗疆之不可守”。一些官员出于派系之争，因反对鄂尔泰而反对改流，也乘机而出，大发贬词。
在这军事征剿无效、苗乱滋延及部分臣僚的反对言论影响下，雍正帝动摇了，认为不该在贵州实行改土归流。雍正十三年七月十八日鄂尔泰上疏请罪时，世宗降谕说：古州苗疆改土归流之事，鄂尔泰恳请施行，因相信其“居心诚直”，“必有成算”，始允其请。不料从那以后，“苗即数次蠢动，近则直入内地”，询问鄂尔泰，彼“亦以出于意外为词”，可见，“是从前经理之时，本无定见，布置未协所致”，“则朕一时之轻率误信，亦无以自解”。过了半个月，八月初三日，他又谕告办理苗疆事务王大臣，说明经理苗疆的目的是为了“安民”“利民”，不料反而害民，责令地方官员“竭力抚绥”，“救灾恤困”。他说：
从来经理苗疆之意，原因苗性凶顽，久为地方居民之害，是以计议剿抚，为鐱安百姓之计。若云利其民人……若云贪其土地，则其地本在吾版图之中。纵使日久之后，苗众抒诚向化，输纳钱粮，计算尚不及设汛养兵万分之一，然则国家果何所利而为此哉！……今逆苗突入内地，勾引熟苗，肆行抢掠，良民遭其荼毒，以安民之心，而成害民之举，朕与经理之大臣安能辞其过耶！……著将此旨通行晓谕各省官弁兵民等，咸使闻知。
雍正帝这样接连两次下谕，正式承认经理苗疆是失误，是“轻率误信”“本无成见”之臣僚的错误建议，成了害民之举，可不是一时心血来潮的轻率言谈，而是其反复考虑之后作出的严肃结论，这就是他准备要“弃绝苗疆”了。其实，早在雍正十三年五六月，他就有了这种想法，曾同办理苗疆事务王大臣谈过，认为过去不该在贵州古州等地实行改土归流，应当“弃置新疆”，当时这些王大臣主张，“苗人现在跳梁，此时断无弃置之理，惟有俟事平之后，再行计议”。王大臣的主张，也是主要从朝廷的脸面考虑，在苗变之时宣布放弃苗疆，太丢人了，等平定之后再说，并不是说他们一定坚持要死守苗疆不许拋弃。雍正帝当时虽然同意了王大臣的建议，但仍未放弃原有想法，故派张照为“抚定苗疆大臣”，“令察其利害”，即了解和分析弃置与否的利弊。
张照聪明过人，蒙受世宗重用，由一个区区从七品的微员检讨，十二年内超擢为九卿之一的从一品刑部尚书，又被委任为办理苗疆事务处的大臣和抚定苗疆钦差大臣，他当然了解皇上的性格和想法，知道朝廷的态度和朝野的倾向，世宗也知其为人，认为他会贯彻自己的意图，因而才特派他为钦差大臣。兼之他想借此打击鄂尔泰，因而一到贵州的沅州镇远后，就“密奏改流非策”，并“致书诸将，首倡弃地之议”。可见，张照弃绝苗疆的建议，实即来源于雍正帝的主张，并不是他一人冥思苦想的创见，只不过是他夹杂了个人恩怨罢了。
征剿无效，朝野讻讻，世宗犹豫、后悔和动摇，加上张照以其蒙帝宠信善悉君意的特派钦差大臣的身份，公开宣扬欲弃苗疆的圣旨，因而形成“前功几尽失，全局几大变”的严重局面，贵州的改土归流眼看着就要完全失败了。
三、乾纲独断 平定苗疆
（一）坚主用兵 迅速平变
正当苗疆改土归流处于危急之时，雍正十三年八月二十三日世宗胤禛病逝，弘历继位，坚持改流，军政形势发生了巨大变化。
早在雍正十三年五月成立办理苗疆事务处时，弘历就是经管此事的王大臣之一。通过三个多月的工作，他对苗情、军机、政论和父皇意图，以及张照的性格、想法，都很了解。他很关心苗疆的去向，不赞同废弃新疆的主张。他深知此事关系重大，必须认真对待，妥善处理。他一即位就明确地强调“苗疆用兵，乃目前第一急务”，坚持要将改土归流进行到底。他严厉斥责抚定苗疆大臣张照假传圣旨，反复论证皇父并无弃绝新疆之意，并谕令总理事务王大臣会同刑部将张照严审定罪。这样，一下子就煞住了车，捂住了主张抛掉苗疆之人的金口，扭转了反对改流的狂澜，从政治上统一了朝廷对苗疆坚持用兵的思想。
乾隆帝采取的另一重要决策是更换统帅，惩办失职官将。他一即位就将张照撤下来，委任湖广总督张广泗为经略，“统领军务”，自扬威将军哈元生、副将军董芳以下，俱令听张“节制调遣”。他多次降谕，慰抚张广泗，寄以厚望，授予大权，言及苗疆用兵事关重大，旷日持久，尚无头绪，“是以命卿为经略，总统军务，一切惟卿是赖”，并命张兼领贵州巡抚，增拨兵饷一百万两，使张广泗感激涕零，誓尽全力平苗报恩。乾隆帝多次下谕，指责张照扰乱军务，副都御史德希寿随声附和；贵州巡抚元展成抚绥不当，玩忽公事，轻视民命，文武不和；扬威将军、贵州提督哈元生事先不能预为防范，用兵又观望迟疑，筹谋无术，调度失宜，稽迟军务；副将军、湖广提督董芳仗恃张照之势，与哈元生“有意龃龉”，仅以招抚为事，皆令革职拿解至京，严审定罪。这样一来，事权统一，赏罚严明，对保证平定苗疆起了很大作用。
乾隆帝对剿抚之间的关系，作了明确的规定，禁止滥杀，欲图以“德”济“威”。他于九月二十一日谕总理事务王大臣和办理苗疆事务王大臣，数说官兵不应焚毁被迫胁从的苗寨，屠杀老弱子女，因为“若将胁从之苗寨概行焚毁，并诛其老弱子女，则益坚其抗拒之心，于剿抚机宜，殊为未协”，但若过分宽纵，“使逆苗并不畏威，兼不怀德，则亦非一劳永逸之计”。他于十一月十八日再谕总理事务王大臣和办理苗疆事务王大臣，命赦投诚苗众之罪，让他们传谕经略张广泗，令其明白晓谕：“除怙恶不悛者定行剿除，以彰国法，其余若能闻诏投戈，输诚悔过，当悉贳其罪，予以自新，务使边宇安宁，百姓乐业，以副朕乂安海内，一视同仁之意。”这对劝说苗民降顺，略微限制一下官军的滥杀，是会有影响的。
在乾隆帝坚主用兵、改流的正确方针指导下，经略张广泗认真总结了前面八九个月战争的利弊得失和经验教训，认为过去之失利，除了政治上文武不和、剿抚未定等因素外，军事上最大的失策是“合生苗、熟苗为一”，“分战兵、守兵为二”，真正用来征剿之兵太少，六省官兵数万名，绝大多数用于“大路沿途密布”，“而用以攻剿之师，不过一二千人”，以至“东西奔救，顾此失彼”。他建议集中兵力，分化生苗熟苗，“直捣巢穴，歼渠魁，溃心腹”，“涣其党羽”，“暂抚熟苗，责令缴凶缴械，以分生苗之势”，而“大兵三路同捣生苗逆巢”，使其彼此不能相救，“则我力专而彼力分，以整击散，一举可灭”，然后再攻“从逆各熟苗”，“以期一劳永逸”。
乾隆帝完全信任张广泗，有所奏请，概予允准，大力支持。张广泗拥有军政大权，号令统一，率领六省官兵，放手进行征剿，先分兵三路，攻上九股、下九股和清江下流各寨，“所向克捷”。乾隆元年（1736）春，又分兵八路，征剿抗拒苗寨，“罔不焚荡铲削”，随即进攻牛皮大箐。此箐位于苗寨之中，盘亘数百里，北至丹江，西为都匀、八寨，东系清江、台拱，“危岩切云，老樾蔽天，雾雨冥冥，泥潦蛇虺所国”，虽附近的苗徭，“亦无能悉其幽邃穷其荒阻者”，所以各处苗寨被攻下以后，苗人纷纷逃据其中，以为官兵万万不能到此，欲图待军退后再出活动。张广泗檄令诸军分扼箐口，重重合围，逐渐近逼，从四月至五月，官兵“犯瘴疠，冒榛莽，靡奥不搜，靡险不剔”，又许苗人自相斩捕除罪，因此，生苗“渠魁”全部被擒被杀，“俘馘万计”，“其饥饿颠陨死岩谷间者，不可计数”。六月，张广泗复乘胜搜剿从乱熟苗，分首、次、胁从三等，直到秋天，先后毁除一千二百余寨，赦免三百八十八寨，斩一万七千余人，俘二万五千余人，获铳炮四万六千余及刀、矛、弓、弩、标甲十四万八千余，尽平苗变，原来黄平等州县逃居邻近省份的汉民，陆续回到旧地，战火纷飞，兵荒马乱，连续折腾了一年多的苗疆，终于平定下来了。
（二）免赋设屯 苗区安定
用兵苗疆的顺利进展及其迅速平定，是乾隆帝即位以后的一大胜利。这位年方二十五岁刚刚主持朝政的青年君主，竟能在战局不利的形势下，不受一大群庸臣劣将的影响，摈弃他们妥协退让的错误主张，甚至冒着被人责为违背皇父止兵弃地圣旨的危险，坚主用兵，坚持改土归流，果断采取得力措施，更换统帅，惩办失职官员，全权委付张广泗率军征剿，终于力挽狂澜，扭转了战局，大获全胜，办好了皇父未能办成的“最要最重事件”。乾隆帝对此当然感到十分高兴，重赏有功官兵，厚赐银米，晋张广泗为贵州总督兼领贵州巡抚，授三等阿达哈哈番世职，并每年赏给养廉银一万五千两。但是，他并未沉醉于庆贺捷音，无所事事，而是在积极着手进行更为艰巨的工作。
征剿苗变，固非易举，风餐露宿，崇山峻岭，瘴雾弥漫，水土不和，瘟疫流行，军情瞬息万变，未必能稳操胜算。但是，以全国之力制一隅之地，遣派六省官军对付数万素无训练的苗民，只要调度有方，总是能够办得到的，可是要治理苗疆，使其今后不发生或少发生变乱，则显然是更为艰难。雍正四年起，为在苗区改土归流，用兵五六载，刚刚收兵，设州县，委流官，建兵营，收赋税，台拱上下九股数百苗寨即于雍正十年起事，围攻大营，持续将近一年，才被官军镇压下去，不久又发生了这次大的变乱。这两次苗变表明，清廷必须采取正确措施，才能真正稳定苗疆，少起动乱。
早在战争还在进行的时候，乾隆帝就在探究造成此次苗变的原因，而且得出了应有的结论。他于雍正十三年十一月谕告经略张广泗说：古州之变，是因为苗民“原属化外不入版图之人，一旦制之以礼法，赋之以租税，虽云最薄最少，以示羁縻”，亦必引起反感，以致“偾事”。因此，他在平定苗变后，明智地、果断地在苗疆实行了与其他地区不同的新政策。最重要的一条是免除苗赋。乾隆元年七月初九日，弘历颁发了“永除新疆苗赋”的圣旨。他先简要地说明了改流和用兵的原因，指出之所以要将苗疆“收入版图”，是由于苗民“俯首倾心”，切望“输诚归顺”，故允准督臣的请求，实行改流，使苗民能够“沾濡德泽，共享升平之福”，并非贪图其土地人口。当初所定粮额，“本属至轻至微，不过略表其向化输租之意”。不料苗变发生，危害人民，因而发军征剿。接着详细说明下令免除苗赋的缘故，他指出，苗民“皆吾赤子”，起事之苗，“身罹刑辟，家口分离”，甚为可怜，而现在的“就抚苗众”，“多属胁从附和”，还有不少从未参与变乱，“始终守法之各寨”，都必须“加意抚恤”。而苗人纳粮，正额虽少，“但征之于官，收之于吏”，繁杂之费，恐“转多于正额”，只有“将正赋悉行豁除”，使苗民与胥吏“终岁无交涉之事”，“则彼此各安本分，虽欲生事滋扰，其衅无由”。因此令总督张广泗出示通行晓谕，“将古州等处新设钱粮，尽行豁免，永不征收”。这样，苗民“既无官府需索之扰，又无输粮纳税之烦”，各自耕田凿井，“俯仰优游”，“永为天朝良顺之民，以乐其妻孥，长其子孙”，他们便不会舍弃安居乐业而生变乱。
另一重要政策是尊重苗民风俗。他在上述永除苗赋谕旨中同时又讲道，苗民风俗，与内地百姓大不相同，因此规定，今后生苗中“一切自相争讼之事，俱照苗例完结，不必绳以官法”。至于生苗与汉族兵民及熟苗争执的案件，则属于文官应办者，归文臣办理，应隶武将者，由武官办理，有关官员必须“秉公酌理，毋得生事扰累”。
乾隆帝实行的第三项重要政策屯田，则不如免赋那样一谕定局，而是经过好些反复。乾隆元年十一月二十二日，他在审阅总督张广泗陈奏的苗疆善后事宜时，谕告总理事务王大臣，指出张奏请将“逆苗绝户田产”分给汉民领种的办法大为不妥，因为“苗性反复靡常”，现虽慑服，今后难保永安，若将“所有逆产招集汉民耕种”，万一苗变再起，汉民将受其害。因此，“逆苗因罪入官之地”，可设屯军，令兵丁耕种，这样，无事可尽力务农，万一有警，“就近即可抵御”，所收粮谷，“又可少佐兵食”，以省内地的转运，且使苗疆驻兵有所增多而又能节省添兵的费用，让王大臣告诉张广泗。
这个办法遭到一些大臣的反对。协办吏部尚书事务顾琮奏称，于深山邃谷招募屯田，是“尽夺生苗衣食之地”，甚为不妥。可是，总督张广泗坚决执行皇上谕旨，积极筹办屯田事项。乾隆二年八月二十九日，张广泗上奏：遵旨筹划苗疆，已将“叛苗绝户田产，安设屯军”，原来计算绝户田地，约可安屯军五六千户，现据各州县报告，清江县可安屯军二千六百余户，八寨可安八百余户，丹江九百余户，古州、台拱、凯里、黄平、施秉、胜秉、清平等地可安六七千户，共计能设屯军一万余户，应设屯堡一百余处，皆分布于形势险要之处，对保证苗疆“经久之计”，“已属万全”。乾隆帝对此加以赞许，并经总理事务王大臣核议奏准，令张广泗照此方案办理。不料，云南总督尹继善来京陛见时，高宗向彼询及苗疆事务，尹继善详细论述安设屯军的不妥。这可使皇上困惑了。这个尹继善，并非等闲之辈。其父尹泰，原系一小小佐领，因受世宗胤禛赏识，晋至大学士兼兵部尚书。尹继善亦被世宗宠信，历任署广东布政使、江苏巡抚、署河道总督、署两江总督、协办江宁将军、云贵广西总督，乾隆元年因贵州别设总督始专任云南总督。尹继善于雍正十一年指挥官兵平定了台拱苗变，十二年奏定新辟苗疆诸事，十三年又发云南兵并征调湖广、广西兵策应，配合张广泗平定了古州苗变。这样一位久任封疆大员、直接处理过苗变的云南总督，建言屯田之不可设，其说服力是很强的。因此，乾隆帝于二年闰九月十二日下谕，停止贵州古州苗田屯军。他谕告总理事务王大臣：尹继善奏称“分布屯军之举，尚未妥协”。看来，苗民不愿开设屯田，若将“逆苗”之田“收之于官”，则将招苗人反感，“轻重失宜”，与经理苗疆之意不合。令即将此旨驰告张广泗，命其立即停办屯田。他又专降一旨谕古州等处苗民说：督臣奏请将“逆苗绝户叛产”分给屯军，考虑到此等“绝田”“未必尽系无主之产”，“不忍以尔等自有之业，强令归官”，因此特颁谕旨，令经理大臣“停止屯军之事”。尔等受此厚恩，当“安分守法，永为天朝良民”。
贵州总督张广泗接旨后，仍坚持要设立屯军，专上奏疏力争，并称“愿以身家相保”。乾隆帝阅过奏折仔细考虑后，同意张的建议，降旨批示说：“卿既熟悉苗情，又屡经筹度，且以身家相保，朕自然听卿料理。”设屯之事得以继续进行。
但是，争论并未结束，乾隆三年四月二十九日，两广总督鄂弥达特上长疏，极言兴办屯田的危害。他的主要根据有二：一系苗人全靠“刀耕火种”，无其他营生之业，过去地亩宽余，“始获相生相养”，如将田收归屯丁，则今后地少人多，“不能仰事俯育”，“必致怨生”。二为屯丁不能自耕，仍需招苗人耕佃，苗民“以世代田产，供他人之倍收”，又为兵丁佃户，“久之视同奴隶”，“既衣食无赖，又兼役使鞭笞”，这样下去，他们“既不乐生，又何畏死”？恐怕不出十五年，“古州之事复见矣”。乾隆帝阅读后，又犹豫不定，降旨批示说：“此奏识见甚正，即朕意亦然”，故于去年特颁停设军屯谕旨，但张广泗坚持要办，“伊系封疆大臣，又首尾承办此事，不得不照彼所请，然朕则以为终非长策也”。现观此奏，交军机大臣详议。不久，谕令张广泗回奏。
尽管圣谕威严，同僚奏章又咄咄逼人，古州之变再生的警告，更易使人胆战心惊，但张广泗仍坚持己见，于乾隆三年七月十五日遵旨议奏，详言安设军屯是“实有必应如此办理之势”，并具体辩驳了鄂弥达提出的论据，澄清了疑问。他强调指出，用来安设屯军之田，是“逆苗内之绝户田产”，其人户未绝者，田地仍归己有，并未没收入官开设屯田。屯军必须自耕，“不许倩人佃种”。苗疆未垦之地甚多，即使以后“苗民生齿日繁，亦不至无以资生”。所设屯田，与苗田相邻者，皆已标明界址，防止屯军越界侵占苗地，并拟酌定章程，不许官兵欺凌苗民。乾隆帝看后，终于最后下定了设屯的决心，批示说：“既经卿详悉敷陈，知道了。”至于何处安设屯军，何处仍系苗田，绘图进呈，“朕将览焉”。张广泗随即具体规划，奏准增设官兵，安设屯堡，严格稽查屯军，违规者枷责示众，依法严处，严禁典卖屯田，规定屯粮数额，上田一亩纳米一升，中田八斗，下田六斗，每斗加鼠耗三合，屯军按期操练，等等事项，详细具体，切实可行，苗疆安设屯军之事，终于顺利办成。
乾隆帝又于三年十二月十六日下谕，命慎选苗疆守令，责令今后委官，必须选用“廉静朴质之有司”，要他们视苗民如同赤子，“勤加抚恤”，“使之各长其妻孥，安其田里，俯仰优游，一无扰累”，这样，苗民也会安分守法了。
乾隆帝的乾纲独断，用兵平变，免除苗赋，尊重苗俗，安设屯军，以及其他有关安抚苗疆的谕旨，产生了强大的影响。尽管偶尔还发生一些小争执和小规模的干戈事件，但从此贵州苗疆基本上是安定下来了，正如魏源在《圣武记》卷7中所说，“自是南夷遂不反”。这对贵州特别是苗疆的发展，起了积极的促进作用。仅以军屯而论，乾隆四年十一月二十九日贵州古州镇总兵韩勋奏称：过去“新疆地方”，小麦、高粱、小米、黄豆、脂（芝）麻、菽麦等种，“素不出产”，自安设屯军以后，“地方文武设法劝种杂粮，今岁俱有收获”。“军、苗田亩，早晚稻丰收”。现正督令屯军于堡内及山上空地，多栽茶、桐、蜡等树。苗疆过去没有市场，“近年兴立场市，各寨苗民、商贩按期交易称便”，“军、苗实属乐业”。韩勋讲述的这些事例，是很能说明问题的。
第四节 议和准部 西北宁谧
一、和通泊惨败的教训
雍正十三年八月二十六日，即世宗胤禛去世后的第三天，新君弘历谕告总理政务的庄亲王允禄、果亲王允礼、大学士鄂尔泰与张廷玉和办理苗疆事务王大臣：“朕思目前紧要之事，无过于西北两路及苗疆用兵者。”所谓“西北两路”，乃是指屯驻巴尔库尔与察罕泊两处用来对付准噶尔部的大军。为什么乾隆皇帝对准部之事如此重视，把它列为必须全力以赴、谨慎处理的第一“紧急之事”？这得从四年以前发生的一桩震惊全国的特大事件谈起。
雍正九年七月初，远离都城一万余里的北路军主帅靖边大将军、三等公傅尔丹遣派急使，飞速奔驰，于十二日赶到京师，向皇上跪呈奏折，报告大军于和通泊为准噶尔兵击败。这一意外的消息，顿使朝野大震，年方二十岁的皇四子弘历，也必然会惊愕不已。
原来傅尔丹于雍正九年五月初六日至科布多，据拿获的准部兵士（实为谍者）塔苏尔海丹巴供称：准部大台吉噶尔丹策零派兵三万来攻北路军营，大队尚未到达，前队只有一千余人和驼马二万，在博克托岭。傅尔丹信以为真，欲乘其不备，“速迎掩杀”，便拣选兵丁万名，分为三队，于六月初九日出发，轻装进袭。噶尔丹策零伏兵二万于山谷之中，以少数兵士、牲畜引诱，伪败而逃，傅尔丹中计，贸然前往，堕入伏中，大败于和通泊（科布多西二百里）。这一仗清军伤亡惨重，生还至科布多者仅两千人，副将军、辅国公巴赛，副将军、兵部尚书查弼纳，一等公、前锋统领、参赞大臣达福，以及参赞大臣马尔萨、素图等阵亡，参赞大臣觉罗海兰、定寿和侍郎永国等自杀，是七十余年以来清军的第一次大惨败。
和通泊之败，不仅对雍正末年政治、军事、经济等等方面产生了重大的影响，而且直接影响到乾隆初年的政局，使四年以后的新君坚定了与准噶尔议和的决心。因为他和父皇世宗一样，不得不认真探讨失败的原因及其影响，从中记取必要的教训，采取新的政策。
和通泊之败，使雍正帝及其倚任的文武大臣对清朝与准部双方的形势和力量的对比有了比较清醒的认识。雍正帝很早就想征服准噶尔，实现圣祖未遂之愿。从雍正四年起，他就命令怡亲王允祥，大学士张廷玉与蒋廷锡及川陕总督、三等公岳钟琪“小心缜密”经办“军需一应事宜”，筹集了大量器械、粮米和牲畜，运往前线。雍正七年三月，他任命傅尔丹为北路大军主帅靖边大将军，岳钟琪为宁远大将军，领西路军，下谕讲述准部大台吉噶尔丹策零及其父策妄阿拉布坦的罪状，强调指出若不将其“迅行扑灭”，将来“必为蒙古之巨害，贻中国之隐忧”。
雍正帝认为此战必能取胜，必能征服“准噶尔弹丸之地”。因为各方面的条件皆已具备，“天时人事，机缘辐辏，时不可迟，机不可缓”，若“天与不取”，必将有误。岳钟琪特上“王师之十胜”奏疏，认为噶尔丹策零是“众叛亲离，天怒人怨”，大军进征，有“十胜”的根据。这十胜是：“一曰主德，二曰天时，三曰地利，四曰人和，五曰糗粮之广备，六曰将士之精良，七曰车骑营阵之尽善，八曰火器兵械之锐利，九曰连环迭战攻守之咸宜，十曰士马远征节制整暇”。大学士张廷玉等奏称“皇上天兵驯熟精锐，所向无敌”。满朝一片预庆必胜的热烈气氛，好像准部真的是指日可下了。不料，这些估计，完全错误，准部不仅依然屹立于西北，而且还打了胜仗，清军却遭受了七十余年未有的大败。
清军之败，固然有其客观因素，此时的准部，上下团结，兵马强壮，将帅善战，指挥正确，兼之他们在本部作战，以逸待劳，熟悉地形，易于埋伏，而清兵是长途跋涉，人地生疏，水土不和，疲惫不堪，供应困难，在地利上处于不利的境遇。但是，为什么四十年前的八月初一日，清抚远大将军裕亲王福全能大败无敌于世的准部博硕克图汗噶尔丹？为什么三十五年前康熙帝第二次亲征准部，吓得噶尔丹率部仓皇逃遁，被清抚远大将军、一等伯费扬古大败于昭莫多，连其妻阿奴可敦也死于八旗兵丁刀下？显然清军之败于和通泊，主要决定于清朝本身的因素。首先是雍正帝决策有误，任人不当。这位精明过人的专制君主，虽长于治政，却不谙用兵。他因雍正元年顺利、迅速平定青海罗卜藏丹津之叛而骄傲自负，过高地估计了自己的力量，错误地贬低了准部的实力，轻率决定进征准部。他任用的两员大帅，皆非帅才。统率西路大兵的宁远大将军岳钟琪，本系将门之子，又多年征战，军功累累，雍正元年仅领兵五千就出奇制胜，兼程突袭，大败众达十余万的青海和硕特部达赖浑台吉罗卜藏丹津，平定了青海变乱，因功封三等公，由四川提督晋为兼甘肃巡抚、甘肃提督，再升为川陕总督，在当时确实也是难得的优秀将领。但他毕竟只是一员战将，只是将才，而非帅才，不能肩负统军灭准的重任。他又青云直上，位至大将军，官高阶崇，持重思安之念日浓，锐气渐衰，特别是宦海风波，官场倾轧，谤书盈箧，不少人忌其功高权重，上书朝廷，称岳钟琪系岳飞之后，诬其“欲报宋、金之仇”，将要谋反，虽然世宗对此不予理睬，但岳钟琪自然会心怀疑虑，瞻前顾后，难以决策，对满洲将官不敢冒犯。因此，他担任大将军后，尽管可以上书详陈“王师之十胜”，却很少建树，很少主动出击，怯战情绪相当浓厚。至于傅尔丹，本事更差了。他的曾祖费英东，虽系被人誉为“万人敌”的猛将，是军功卓著的“开国元勋”，但傅尔丹本人却是匹夫之勇，浮躁寡谋，易为人欺，终于轻信敌谍，中计入伏。
其次，朝中无能人，八旗军队高级将官多系庸碌无能之辈，怯战畏敌。接替博尔丹的抚远大将军、一等公马尔赛，虽系智勇双全、所向无敌的抚远大将军、一等忠达公图海之孙，却是一纨绔子弟，历任文职，无所作为。当上大帅之后，他退缩不前，“辗转不定”，全无祖父的英雄气概，被降为绥远将军，又放任惨败于喀尔喀亲王策凌之手的准部残军安全逃走，贻误了军机，被按律处死。马尔赛之后的北路大军主帅靖边大将军锡保，擅长于阿谀逢迎，奉承皇上，被雍正帝誉为“才具优长，乃国家实心效力之贤王”，并以其署振武将军时“治军勤劳”，而由郡王晋为亲王。谁知，锡保的这些功劳皆系虚报，终因畏敌不前，危害了战局，被议罪革职削爵。如此劣帅直接影响到中下级将官和士卒的锐气，一向勇猛善战、以少胜多的八旗劲旅，竟变得士气低落，怯于征战，连号称强中之强的索伦兵，也在和通泊之战中首先溃逃。
和通泊之败，在三个方面给予清朝政府以沉重打击。
第一，军威大损，实力下降。清军的惨败，严重地削弱了它的战斗力，士气更为不振，西北边防出现了严重危机。当雍正九年九月准军乘两个月前的大胜而东征喀尔喀时，全靠喀尔喀郡王、额驸策凌率部奋勇迎战，斩其骁将，才击败准军，迫其退走。第二年七月，噶尔丹策零亲领大军，“由北路倾国入寇”，也还是靠这位额驸拼死反击，于杭爱山东侧鄂尔浑河畔的额尔德尼昭大败准军，使其伤亡一万余人，仓皇逃走。如果这时统领数万大军的靖边大将军、顺承亲王锡保与绥远将军马尔赛遣兵配合夹击，则将尽歼准军，可是，这两位大帅竟拥兵观望，怯战不前，致使准部余军安然无恙，回到故地。没有策凌额驸及其部下的英勇奋战，清军是不能抵挡准部进攻的，那样一来，准军就要不断进掠喀尔喀三部，甚至深入内地，西北、北方将不得安宁，西藏、青海、甘肃也要受到严重威胁，后果将是极为严重的。
第二，军费浩繁，币银剧减。西北两路大军，人数众多。雍正七年正式下谕出征时，北路有京城八旗兵六千名，车骑营兵九千名，奉天、船厂、察哈尔、索伦、土默特、右卫、宁夏七处兵八千名，有总统将军、副将军、参赞大臣、前锋统领、副都统、总兵、副将、侍卫、参将、游击等将官七百五十三员；西路有兵二万六千五百名，文武将官三百二十四员，漠南四十九旗蒙古王公和漠北喀尔喀三部王公，也派有大批蒙古兵士从征。和通泊失败以后，清廷又急忙赶派兵马增援。雍正十二年八月，北路军营有满洲、蒙古、绿旗兵六万零三百余名，西路有兵数万，加上各部蒙古兵，共有兵士十余万人，另有随同将官士卒的跟役十万余人。这几十万人每年所需兵饷，数量相当大。仅雍正九年二月从北京八旗挑选的旗下包衣兵二千名，每名就给其家主银一百两，其父、母、妻、子每人给家主身价银十两，每名还照马甲之例发给钱粮、马匹、器械，又赏一百两，共计用银数十万两。作战所用的大炮、枪支弹药、弓箭、刀、枪，官兵的军服、帐篷、车辆，又需巨万银两。按官方规定驻兵一万，“需粮料十万余石”计算，这远离京师万余里的十余万大军的食粮和十几万匹战马的饲料，每年需粮一二百万石，而道路遥远，交通不便，运到军营的一石粮，常需花十几石的用费。这一切，耗费了数千万两白银，使国库存银急剧下降。雍正中户部库存银六千余万两，自七年用兵准部以后，“动支大半”，乾隆帝即位时，只剩下二千四百万两。
第三，干戈不停，全国难安。十余万大军转战于数千里之外，延续好几年，军情瞬息万变，胜负难卜，安危未定，使清廷不得不全力以赴，专注于对准部用兵事项，为此特设“军需房”，著名的雍乾以后具体议处国政的新的中央机构“军机处”，就由此而出现了。这固然是政权机构的一大改革，但它也表明对准部的用兵，占据了何等重要的位置，使得清廷无法对其他方面的大事认真考虑。雍正七年以后，清廷没有在政治、经济等方面采取新的重大改革措施，恐怕与此是不无关系的。而且，十几万兵士的佥派、补充和更换，也是一个令人非常棘手的难题。这样大数量的军队，是从全国各地征调而组成的，北京、奉天、吉林、黑龙江、山西、山东、江苏、湖北、陕西、甘肃、宁夏等省的满洲八旗兵士，皆奉命派至军营，遇有伤亡或年限太久，则从本地征补。雍正帝还专门挑选了几千名能挽硬弓、体壮力大的勇士，加以训练后派到前线。大军由各地开往西、北两路军营，沿途所需粮草、马骡、车辆，数量巨大，州县竭尽全力，也难备办齐全，尤其是陕西、甘肃，更是交通要道，负担尤为沉重，军民痛苦不堪。漠南科尔沁等四十九旗蒙古和喀尔喀三部蒙古，既要派出大批士卒从征，又要供应大量马、驼、牛、羊，仅雍正十年十一月，靖边大将军锡保一次就向各部王公“采买”军马十万匹、羊四十万只、山羊十万只。总而言之，用兵西北，闹得全国不得安宁，长期延续下去，后果不堪设想。
正是由于这样严酷的形势，使得雍正帝决定停兵议和，而噶尔丹策零也因两次败于喀尔喀策凌额驸手下，伤亡惨重，元气大损，愿意休战，因此，从雍正十二年八月起，双方开始谈判。八月初三日，世宗遣侍郎傅鼐、内阁学士阿克敦、副都统罗密赍谕，前往准噶尔，与噶尔丹策零议和，并将大军后撤，以示议和诚意。策零同意议和，但提出以哲尔格西拉胡鲁苏为喀尔喀游牧地界，以阿尔泰为厄鲁特游牧地界，又请领辖阿尔泰山梁外的哈道里、哈达清吉尔、布喇清吉尔等处地方，以呼逊托辉至喀喇巴尔楚克为中间空闲地带。几经商讨，世宗基本上同意了准部的要求，但强调以阿尔泰为界，于十三年闰四月二十八日遣使赍谕相告：自克木齐克、汗腾格里，上阿尔泰山梁，由索尔毕岭下，至哈布塔克、拜塔克之中，过乌兰乌苏，直抵噶斯口，以此为准部与喀尔喀部的分界地。另以呼逊托辉至喀喇巴尔楚克为空闲地带，双方不得渗入。准部尚未回答，雍正帝即已去世，因此，双方定界议和的重担，便只好由新君乾隆皇帝来承担了。
二、息兵守边 议和定界
雍正十三年十一月三十日，新君弘历在北路军主帅定边大将军、一等公庆复报告准噶尔部情况的奏折上，写了下述批示：
朕仰遵皇考眷爱生灵之意，统计国家钱粮数目，无论准噶尔之和与不和，谨守我疆域，以养民力，彼来时不过折挫锐气，自取败亏，是以深虑远谋，始建息兵之议。……朕思准噶尔……三二年间尚不至起事，惟数年之后，我兵尽撤，伊若潜过阿勒台（尔泰）山梁，扰动喀尔喀等游牧地方，惟时归化城兵不能速到，必至喀尔喀等寒心，此亦应筹划之事。若一味坐守，则数万兵丁远戍鄂尔坤等处，何时休息！汝曾任户部尚书，此数年所费钱粮，汝岂不知！……准噶尔请和与否在伊，而防守在我，疆域既固，彼若请和，则允其请，倘不请和，伊不得交易货财，数年后自致匮乏，倘此时深入内地，不过自取亏败耳！朕是以令王大臣等将现在守边息兵机务详议，并谕汝知之。这段批示十分重要，讲明了乾隆帝对待准噶尔部的基本方针，即“息兵”、“守边”、议和。乾隆帝认为，必须“息兵”，因为从“眷爱生灵”和国家钱粮两方面考虑，都只能息兵而不能兴兵。大战再起，长期僵持，将使西北两路官兵劳累不堪和大量伤亡，使喀尔喀蒙古和陕、甘二省以及直接与战事有关地方生灵涂炭，民力大损，国家财政也要受到很大影响。几年来的巨量军费支出和帑银急剧减少，使他在“统计国家钱粮数目”后，深深感到必须息兵，国家的财政条件，无法承担长期大举进剿的重担。当然，他也清醒地看到，息兵虽然必要，可是能否息兵，则取决于许多条件，特别是本身的实力，有恃才能无恐，有备无患，能战能守，才能使准部不敢贸然来攻，才能打退准军的进袭，保持边境安宁。而且早在康熙年间，圣祖就总结出与准部交锋的正确战术是宜守不宜攻，以诱其进犯设伏围歼为上策。他曾密告世宗：“彼地辽远，我往则我师徒劳，彼来则彼师受困”，“惟有严兵诱致邀击为万全策”。清军和通泊之败，与远道进攻师疲遇伏，是有很大关系的。因此，乾隆帝坚主守边固疆，敌兵到来则全力痛歼，固守边疆，使准军无法入掠，长此以往，准部“不得交易货财”，不能以马、牛、羊、驼从内地换取必需的生活用品、生产工具，则几年以后，他们必将“自致匮乏”。这样一来，准部倒有可能打消进掠的念头，转而愿意议和，清廷就掌握了和战与否的主动权。由此可见，乾隆帝的方针是，从息兵的目的出发，通过固守边疆，促使准部停战议和，使得双方保持正常的和平关系，西北、北方宁谧，军费大量减少，全国得以安宁。事实表明，乾隆帝对待准部问题所采取的这一基本方针是正确的，对促进西北息兵讲和，起了重大的作用。
准部首领噶尔丹策零在与清朝几经商讨后，本来是已经决定划界定和了，这时突然传来雍正帝去世的消息，他便想乘机向清朝施加压力，要求领辖更多的地区。他遣使臣吹纳木喀于乾隆元年正月至京，送呈表文。在谈到定界时，尽管雍正帝所列地界基本上是应他所请而写的，可是这次他根本不提这一方案，却表示“阿尔台（泰）本我游牧之地，杭爱乃喀尔喀游牧之地”，要求喀尔喀内徙，“别留中间阔远之地”，实即欲得整个阿尔泰地区，扩大准部的辖地。
乾隆帝在晓谕来使及赐噶尔丹策零的敕谕中，坚决地拒绝了策零的要求。他详细讲述了双方谈判的基本过程，阐明了雍正帝提出的划界方案是合理的，符合准部与喀尔喀部的实际辖地情况，并且着重指出，这个方案还是策零及其父亲策妄阿拉布坦最先提出，雍正帝只不过是为了促进议和予以赞同而已。他明确宣布，必须按照这个方案来划定双方的界地，不划定边界就不能“通市”，准部“若能遵皇考谕旨定界”，则“朕必格外施恩”，准部将得到更多的利益。
乾隆帝又强调了守边待和、有备不惧的态度，告诉准部，清朝“只守内地边疆”，不会兴师远征，即使准部“欲激发朕怒，亦断不勤兵于远”。如果准军“不自揣量，犯我边境”，“起衅殃民”，则“尔准噶尔螳臂之力，劳师涉远，岂能有济”！
噶尔丹策零收到敕谕后，虽然知悉清廷的态度十分坚决，不会满足他统辖整个阿尔泰和侵占喀尔喀地区的要求，但并未就此罢休。他因为两次战败于喀尔喀策凌额驸手下，策凌及其部落已经成为清军的主要依靠力量，是准部南进的巨大障碍，所以，他就把注意力转向策凌，企图争取策凌额驸联合抗清，至少争取策凌中立，这样一来，便可利用雍正九年准部大败清军于和通泊的军事优势，向清朝施加压力，以图得到更多的地区。他对策凌额驸采取了竭力拉拢和施加威胁的双管齐下策略，于乾隆二年派遣特使致书策凌额驸，尊称策凌为车臣汗，建议定界，要求得到阿尔泰地区。准部使臣哈柳至京时，曾往谒策凌，问道：“额驸游牧部属在喀尔喀，何弗居彼？”这显然带有挑拨性，意为策凌既系独尊于部的车臣汗，为何降为清帝属臣，羁押于京师，何不返回故土，南面称王？对于这样离间策凌与清帝之关系的言论，策凌额驸严词相告说：“我主居此，予惟随主居，喀尔喀特予游牧耳。”明确地宣布自己愿为清帝之臣，坚决效忠于清帝，针锋相对地驳斥了哈柳的离间之词。哈柳见此计不成，又再施一策，询问策凌说：“额驸有子在准噶尔，何不令来京？”这句话带有很大的威胁性。原来雍正十年六月，准军曾袭击策凌游牧地塔密尔，掠取了策凌的两个儿子。哈柳的言下之意是，叫策凌温顺一些，不要得罪准噶尔，不要死心塌地地为清帝效劳，否则，将对其二子下毒手。对此，策凌严正相告：“予蒙恩尚公主，公主所出乃予子，他子无与也。即尔送还，予必请于上诛之。”策凌如此坚决效忠于清帝，斩钉截铁地拒绝了准部的无理要求和威胁，使噶尔丹策零计穷法尽，不得不断了这一念头。
策凌额驸所采取效忠于清的立场，有其深刻的历史背景和现实条件。策凌年幼时，因避噶尔丹的侵扰，随母逃到北京，为圣祖收入“内廷教养”，成年之后，又娶圣祖之女，授和硕额驸，寻赐贝子品级，携所属归牧故土塔密尔。策凌因喀尔喀部久遭准部欺凌，十分气愤，“锐自磨砺”，收猛士一千人为亲兵，严格训练部下，练成了一支称雄于漠北的劲旅。雍正九年九月与十年八月，策凌额驸率部两次大败准军，建立了殊勋。雍正帝大喜，晋策凌为亲王、固伦额驸，授喀尔喀大扎萨克，命其任定边副将军，厚赐金银财帛，并为其筑城于塔密尔，易庐帐为宫室，“如京师赐第”。策凌原系土谢图汗属下的赛音诺颜部首领，清帝因其功大，遂命分土谢图汗所辖的二十旗给予策凌，增赛音诺颜部，喀尔喀遂由三部变为四部（另三部为土谢图汗部、车臣汗部、扎萨克图汗部）。策凌既蒙受清帝特恩，准部又系喀尔喀的世敌，他与清朝有着共同的切身利害关系，因而自然会坚决效忠于清帝，当然会拒绝噶尔丹策零的要求。尽管噶尔丹策零聪明过人，善用计谋，可是他却万万没有想到，清政府之所以断然拒绝准部占据阿尔泰地区的要求，不是由于其他什么原因，而是完全出于策凌额驸的建议。正是策凌额驸坚决反对准部管辖整个阿尔泰地区，向清帝上奏，力主此议，清帝才敕谕噶尔丹策零，不准他占据阿尔泰地区。现在噶尔丹策零却想从策凌这里谋取策凌坚决维护的地界，岂不是自讨没趣、白碰钉子？
乾隆帝严持守边、息兵议和的方针，不出兵远征劳民伤财中敌之计，牢牢固守边疆，又继承父皇遗规厚待策凌额驸。他一登基就谕告庄亲王允禄等总理事务王大臣说，额驸策凌“系国家效力出众之人，亦曾蒙皇考格外恩宠”，命“照内地亲王（即宗室王）之例”，赏予缎匹。他并亲写手敕，谕策凌说：“汝受皇祖、皇考重恩，宜竭力效忠国家。皇考曾谕朕：所有军务，惟尔是赖。”这样一来，噶尔丹策零既不能诱使清兵出征而设伏围歼，又无法越过阿尔泰山向清军突袭，争取策凌额驸之策也不生效，长期僵持，断绝市易，使准部处境相当困难。因此，他下定了议和的决心，放弃了对阿尔泰山以南地区的要求，于乾隆二年闰九月遣使者达什赍上“奏大皇帝”一书及予“车臣汗”策凌额驸一书，“请嗣后喀尔喀与厄鲁特各照现在驻牧，无相掣肘”。双方条件基本接近，再就一二枝节问题几度商谈，最后达成了协议，以阿尔泰山梁为界，准部在山北游牧，喀尔喀在山南游牧，噶尔丹策零可遣三百人入藏为已故的班禅“熬茶诵经”，四年之内，在北京、肃州各贸易一次。至此，清朝与准噶尔部之间长达二十余年的战争时期终于结束了，双方开始进入友好往来、频繁贸易、关系正常的新时期。乾隆帝的息兵、守边、议和的正确方针，对促进这一新时期的到来，起了积极的作用。
三、干戈化玉帛 满蒙汉皆利
清政府与准噶尔部首领的议和定界，对双方均大有裨益。定界以后，边境安宁，彼此皆享太平之福。和议刚成，乾隆帝便对噶尔丹策零及其使者强调了议和对双方的好处。他着重指出：“朕为大君，统一中外”，“惟思与普天之下，共享升平。今噶尔丹策零既遵朕旨定界，嗣后近边居人，各安故土，更无争竞，永远安生矣”。此旨虽不无夸扬帝恩君威之词，但总的说来，双方近边地区，确实比较平静，互相都很谨慎，尽量避免发生摩擦，没有出现严重的争执和大的流血事件。因此，一些紧靠阿尔泰山的喀尔喀蒙古部落，便陆续迁回原来游牧地区。过去由于用兵，“曾令喀尔喀内移”，以翁金的布尔察克、鄂尔坤的乌贵诺尔、色楞额的喀喇托郭为界，现向北移动，以阿勒坦噶达苏等处，“定为外界”。喀尔喀各部蒙古共同尊奉的哲卜尊丹巴呼图克图，先前因准噶尔兴兵时欲图来抢夺，被雍正帝移居多伦库尔，现在他看到噶尔丹策零“奏请求和，边庭无事”，“军事已定”，希望还居故地，乾隆帝同意这一请求，并赐整装银一万两，让其回到库伦。陕西、甘肃、宁夏等地居民的运输负担和粮食供应数量大为减少，役烦差重、民不宁居的情况有了很大的改变，大体上可以安居务农、经商做工。准噶尔部人民也不用披坚执锐、流血沙场，能够在故土自由放牧和垦田种地，农业、畜牧业都有了显著的发展。
议和对促进准部与内地的经济、文化交流，起了很大的作用。准噶尔使者频繁入京朝贡，按例领取赏品，交易货物，并在肃州、哈密、西藏互市。准部带来大批牲畜，换回巨量银两和各种货物。以西藏而论，乾隆八年，准部三百余人入藏“熬茶”，带来马二千三百余匹、驼一千七百余峰、羊二千八百余只及大批毛皮、葡萄等货，从清甘肃巡抚领银七万八千余两。十二年，准部三百人又带驼二千余头、马三千余匹、羊三千余只入藏，领官银十六万四千余两。准部商人还在哈密进行贸易，仅乾隆八年四月和八月，二十五名准噶尔人就带来羊七千余只、马三百余匹、牛二百八十头、驼三十三头。贸易规模更大、人数更多的是肃州的互市，乾隆八年，额连胡里等一百二十二人携带驼七百二十六头、牛二百六十头、马五百余匹、羊二万六千八百只，在肃州卖银四万余两，在哈密卖银九千余两。还是这个额连胡里，他带领二百一十三人于十三年再次前来，卖出驼、马、牛一千九百余匹（头）及羊七万余只，获银八万六千余两。另一大商人诺落素帕，于十五年领三百零一人来，卖出马、牛、驼五千余匹（头）和羊十五万六千余只，获银十九万四千余两。这对促进准部经济的发展和增强与内地人民的联系，产生了重大的影响。
定界议和还使军费大量减少。过去十数万大军远驻塞外，“军需浩繁”，现在基本上撤回内地，守边重任主要由喀尔喀及内扎萨克科尔沁等部蒙古军队承担，清军人数也就相应减少。雍正年间因“西陲用兵”及苗疆、河工等处，全国绿营兵增加了十一万六千余名，超过了旧额五分之一，现“军务告竣”，到乾隆六年五月已裁减二万余名，并陆续裁减，每年可节省大量兵饷。自雍正七年用兵到十三年，六年中用银五六千万两，平均每年八九百万两，现在这笔巨费基本上不用付出了。
以上“政尚宽大”，革除弊政，平定苗疆，议和准部，使政局较前平稳，人心比较安定，军费大量减少，这为乾隆帝进一步发展经济，整顿吏治，文治武功兼备，促成“全盛之时”，提供了重要的有利条件。
- 《清高宗实录》卷892，页22。
- 《清圣祖实录》卷23，页18；卷29，页3、4、5；昭梿：《啸亭杂录》卷1《圣祖拿鳌拜》。
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- 《圣武记》卷7《雍正西南夷改流记》下。
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- 《清史稿》卷304《张照传》；《圣武记》卷7《雍正西南夷改流记下》。
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- 《清世宗实录》卷80，页27；卷81，页12；卷82，页6。
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- 《清世宗实录》卷111，页23、24、25；卷122，页13；卷123，页3、4、5、6；《圣武记》卷3《雍正两征厄鲁特记》；《清史稿》卷296《策凌传》。
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- 《清高宗实录》卷11，页2。
- 《清高宗实录》卷11，页2；卷12，页16、25、26。
- 《清高宗实录》卷41，页21—24；卷56，页11；《圣武记》卷3《国朝绥服蒙古记》；《清史稿》卷296《策凌传》。
- 《清高宗实录》卷41，页21—24；卷61，页6；卷62，页16；卷65，页5；卷87，页8；卷106，页24；卷107，页11、20；卷109，页5；卷110，页9—13。
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- 《清高宗实录》卷110，页4。
- 《清高宗实录》卷128，页8、9、10；卷135，页1—3。
