二 城市养老服务供给秩序的形成
1 1978年以后养老政策的演变
1978年后我国养老政策的变化大体上分为三个阶段：20世纪80年代是养老的福利供给政策的萌芽阶段；90年代养老福利供给的政策格局雏形初见；进入21世纪后，养老的福利供给政策全面快速发展。
（1）20世纪80年代：养老的福利供给政策的萌芽阶段
1949年以前，中国还是传统的世代继替模式，“养儿防老”模式就是父母抚养子女，子女赡养父母。1949年以后，随着城市工业、手工业、商业等全面社会主义改造的实行，个人作为社会主义新人被纳入完全就业与福利的体系。直到20世纪80年代以前，在城市，除了家庭之外，单位逐渐加入养老保障提供者的行列，并发挥着越来越重要的作用。
从80年代中期开始，城市中“家庭＋单位”的养老体制随着国有企业的改革以及单位制的解体渐渐出现裂隙，或者说，这一时期单位制的变化一方面体现为增强了人的流动性，另一方面体现为以单位为主体的福利供给体制、养老体制的变化，这一变化包括体制内的变化以及体制外的变化。也可以说，80年代以后，现代化的养老政策开始出现。
首先看体制内的政策变革。党的十一届三中全会以后，废除领导人终身制的呼声日渐高涨。根据这一精神，各地方开始推行领导干部退休制度，退休制度逐渐深入人心。以此为基础，各地出现了不同级别的老干部局，老干部局又进一步推动单位制下的退休管理委员会的建立。这两个组织为大量退休干部的老年文化生活提供了便利，也是日后老年福利政策推进的重要力量。老干部局、退管会、街道成为城市老年工作的三大管理主体。
其次是体制外养老政策的生长：国家开始出台有关社会福利的政策。各地开始建立敬老院，从无偿收养“三无”老人，到孤老职工的自费收养，再到收养孤寡贫病残弱老人，同时，积极鼓励发展基于社区的养老服务。
1983年，民政部酝酿城市社会福利事业改革，提出国家和社会力量相结合，采取多种形式举办社会福利事业。1984年，民政部召开会议，进一步明确“社会福利社会办”的指导思想，使社会福利事业从单一、封闭、由国家包办的体制转变为国家、集体、个人共办，面向社会多渠道、多层次、多形式举办各种社会福利事业。1986年，民政部制定五年规划，提出社会福利事业改革发展的纲要：负担方式由单一的国家负担改为国家、集体、个人共同负担，福利事业由“救济型”转为“福利型”，服务方式由“供养型”转为“供养与康复相结合”。
与此同时，社会化的养老保障政策开始出现。20世纪80年代，为配合国有企业改革，开始进行退休费用社会统筹试点。1986年国务院颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，要求企业统一实行劳动合同制，而对于合同制员工的退休养老则实行社会保险制度，养老金由企业和劳动合同制工人自己缴纳，不足时由国家适当补助。到80年代中期，上海政府与学界开始共同探讨“保障老年人合法权益”“农村养老保险”等课题。
（2）20世纪90年代：养老福利供给的政策格局雏形初见
进入20世纪90年代后，转变企业的生产和经营方式成为中心环节，无论是1993年的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，还是随后的《关于1994年经济体制改革实施要点》《关于1995年经济体制改革实施要点》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》等，都主张应按照效率优先兼顾公平的原则进行社会政策改革，主张建立起与生产力发展水平相适应的社会化的保障制度。1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确养老保险金应由个人与企业共同负担。
