沙船业濒临破产
列强垄断我国航运业，令我国原有的帆船运输几乎全部中断，就连鸦片战争前盛极一时，专门为清王朝承担漕运任务的沙船业也濒临破产。如何解决漕粮北运问题，成为清朝统治者极为关切的事情。
由于运河淤塞，江南漕粮自1826年起改由沙船海运。19世纪50年代，这支庞大的帆船队伍承担了漕运和南北物资交流的重任，牛庄豆货和江南漕粮成为沙船专营。据说在沙船业鼎盛的道光年间，集中于上海浏河一带的沙船多达3000余艘。
1861年11月，太平军攻克宁波，令清廷上下惊恐万状，深怕太平军利用这个出海口直接威胁京畿安全。为借列强之手阻击太平军的进攻，清廷将19世纪50年代以来屡屡要求而未获准的贩运牛庄、登州大豆的权利作为交换，即所谓的“许开豆禁”，结果是关东和东南的运输贸易轻而易举地被外国侵略者所夺取，江浙、闽、广商贩船户的2000余号帆船遭受了外国轮运业毁灭性的冲击。
1862年3月，外国轮船开始向牛庄、烟台集结，数量逐年递增。这些船只的到来，使原来行驶于牛庄、烟台的沙船受到致命的打击。到1864年，沙船资本亏折殆尽，沙船主“富者变为赤贫，贫者绝无生理”。据江海关道丁日昌估计，当时因无资贩卖而停泊在上海港的沙船竟以千百号计。在不到十年的时间里，近3000余号沙船只剩四五百只，令漕粮北运成为尖锐问题。
1866年，上海海关道应宝时最初主张收买全部沙船，进行修整以保证漕运，这样可维持旧有运输工具和沙船水手的生计。但70余万两的收购价和每年26万两的维护费用显然不是财政拮据的清王朝所能够承担的。
随后，应宝时提出官买夹板船济运的建议。户部顾虑船少粮多，因此建议在政府自行购买货船之外，划出一部分份额招商承运。但是，曾国藩却认为“嗣恐费重事难，因而中止”。因为“轮船夹板动须数十万，多买实难筹款，少买又不济事”；至于招商承运，“中国商贾久不愿与官交涉”，未必肯多买夹板船济运海漕，即使有愿意承运的，恐怕“又未必悉遵章程，受我约束”。于是户部的建议也就在无形中被取消了。
但从1867年总理衙门同曾国藩的往返信件中可以发现，他们已经注意到通商口岸有不少商人购买和租雇洋船而又诡寄在洋商名下的现象。对此，总理衙门主张：“与其听任私买，将来必为洋人所挟持，自不如显为告谕，任从买卖，则其权尚可归华商自主。”实际上是以开放禁令为名，通过对华商的管理，达到控制新式航运业的目的。曾国藩提出了具体的办法：由各关明白宣告，“华商造买洋船，或租或雇，无论火轮夹板，装运出进江海各口，悉听自便”，“以见官不禁阻”，“既不绳以章程，亦不强令济运。”
