通过《中华民国约法》（或者称“袁记约法”）和《总统选举法》，袁世凯完全获得了独裁专制的权力，民国初年《临时约法》所规定的民主制度被他全盘破坏。特别是总统选举的相关规定，等于给了袁世凯终身总统的身份，并为袁家世袭总统开了方便之门。此时的袁世凯，已经是一个披着民国总统“皮”的皇帝了。
接下来，袁世凯又闹出了恢复祭孔祭天的闹剧。此时，袁世凯之野心已是路人皆知，明眼人一看便知袁世凯的下一步计划就是登基做皇帝，恢复帝制。
嗅觉灵敏的日本人此时前来趁火打劫。1914年8月，欧洲列强爆发了第一次世界大战，英国、法国、德国、俄国等帝国主义国家在欧洲大陆杀成一片，根本无暇腾出手来处理远东问题。日本的大隈重信内阁认为这是“发展日本国运的天佑”，外相加藤高明无视当时日本的政治惯例，在接到英国要求其参战的照会以后，立刻以当初为对抗俄国而缔结的日英同盟为由，绕过元老决定加入协约国对德国宣战。日军在德国的势力范围山东半岛登陆，侵占了德国所占领的青岛和胶济铁路，把山东半岛实际上划成日本的势力范围。
同时，加藤高明等人还借口保护和扩大日本在华权益，利用西方列强无暇东顾的契机，草拟了一份《对华二十一条》（简称《二十一条》）的文件。这份文件共分5号21条。第1号4条，要求中国政府承认日本继承并扩大原本属于德国在山东的特权。第2号7条，要求中国政府承认日本“在南满洲和东部内蒙古享有特殊地位”，包括延长旅顺、大连和南满铁路、安奉铁路租期为99年；日本获得南满洲和东部内蒙古的居住权、建厂权、开矿权等。第3号2条，要求中日合办汉冶萍公司，未经公司同意，不得由他人开采附近矿山。第4号1条，规定中国沿海之港湾岛屿不得租借其他国家。第5号7条，规定中国政府聘用日本人为政治、财政、军事顾问；中国允许境内日本医院、寺院、学校等获得土地所有权；中国警察机关由中日合办；中国部分军械由日本采办或设立中日合办军械厂，采用日本技术，采购日本材料；中国将连接武昌与九江、南昌之铁路，及南昌至杭州、南昌至潮州各铁路之建筑权交给日本；中国允许日本人有在福建投资修筑铁路和开采矿产的优先权；中国允许日本在中国内地传教。这些条件如果全盘接受，就会让中国有变成日本殖民地的危险，特别是山东、福建、东北、内蒙古等地会直接变成日本控制下的殖民地。
日本驻华公使日置益受加藤高明的指使，于1915年1月18日绕过了中国外交部，直接面见袁世凯递交《二十一条》。日置益看透了袁世凯的心理，他一方面虚声恫吓，声称日本政府外有诸多人与革命党有密切联系，所以如果袁世凯不能“给予友谊的明确证明”，日本政府无法担保革命党人不会煽动骚乱；另一方面，他又声称日本可以赞成中国复辟帝制。
袁世凯不是傻子，他也知道日本人不安好心，何况大隈重信、加藤高明、日置益这些人与袁世凯本属同一类人 政客，政客的字典里从来没有“信义”两个字。袁世凯对日本人的所谓支持复辟的承诺将信将疑，且他也并不想给自己扣上一顶“亡国总统”的帽子。于是他秘密派出了外交总长陆徵祥和次长曹汝霖与日本谈判，讨价还价，采用“拖”字决，从2月开始一直拖到5月。日本方面急不可耐，5月7日，日本发出了最后通牒，要求除了第5号以外，中国必须接受，否则马上开战。在最后通牒面前，袁世凯被迫屈服，在5月9日签下了除第5号以外的《二十一条》，北京政府发布公告，宣布5月9日为国耻日。
