一开始的时候，电报总局是“官本官办”，也就是说，是绝对的国资企业。但盛宣怀认为这样发展下去，对电报事业弊大于利。在津沪陆线竣工之后，他向李鸿章申请，将电报总局改为“官督商办”，照轮船招商局办法招集商股。对于李鸿章的质疑，盛宣怀认为“中国兴造电线，固以传递军报为第一要务，而其本则尤在厚利商民，力图久计”。意思是说，电报虽然有传递军事情报和政府命令的重要职能，然而它毕竟是商业化的产物，为了这项事业的长远发展，还是应该放到市场上去，让商人来管理和经营。应该说，盛宣怀的判断是准确的，也是超前于那个时代的。
为了规范经营，也为了打消李鸿章的疑虑，盛宣怀还亲自拟出了《电报局招商章程》，后增为《详定大略章程二十条》，上呈于李鸿章，其中就电报局已存的官股与商股的关系、国家的利益作了翔实可行的说明，最后强调电报局内部的管理一律按商业原则，政府不得干预，并且提出除军机处、总理衙门、各省督抚衙门、各国出使大臣所寄洋务军务电信区别对待记账结总作为归还官款外，其他所有各省官府电信一律收取现金，并要先付钱后发电。其他的关于各局用人、洋员的使用和严格要求、巡警沿途保护电杆电线的制度、电码的规格和使用法，等等，盛宣怀都作了周密的规定和安排。至此，李鸿章终于对电报总局的改制完全放心，痛快地批准了盛宣怀的提议。
在建立电报总局的同时，盛宣怀还在天津开办电报学堂，聘请丹麦人博尔森和克利钦生为教师。一开始的时候，电报学堂是由电报总局这个企业负担其费用的。为了提高学堂的政治地位，鼓励学生学习的积极性，盛宣怀提议学堂应以朝廷的名义开办，由朝廷提供办学经费。他对李鸿章说：“学生俟到局派事之后，薪水由本局开支，所有设立学堂经费系为国家造人才起见，应在军饷内开支，免在商本内归还。”此提议得到了李鸿章的首肯。这一举措将电报学堂的性质由原来的民办变为官办、私设变为正式，吸引了更多的好苗子前来进修。后来，电报学堂还在上海等地开枝散叶，着实培养出了一批人才。比如曾设计国民党青天白日旗的广州起义烈士陆皓东、民国驻英公使刘玉麟都是从电报学堂毕业的。
1882年，盛宣怀家中有事，请假回南方。恰巧此时朝鲜发生壬午兵变。清政府命在籍守制的李鸿章赴天津部署军事，李鸿章急招盛宣怀销假回津。由于牵涉到中日两国在朝鲜利权的争夺，各国对此事都很关注。壬午兵变期间，由于现有的通信方式效率太低，英、法、德、美各国纷纷要求清廷在上海设立万国电报公司，还要求添设由上海至广东各口及宁波、福州、厦门、汕头的海线。
