国家建设与社会治理(5)

(三)民国:行政权力下沉到乡镇

民国期间国家行政权力下沉的目的又何在呢?也就是说,国家为何最终以乡镇为边界来划分国家行政管理和地方自治呢?

第一,从乡村索取更多的经济资源和政治资源,以满足政治统治和社会发展的需要。民国元年(1912年),湖南制定《田赋新章》,将丁漕改征田赋。省核定衡山县田赋共征粮万两。民国四年(1916年),田赋改征银元,年纳田赋银洋万元。此后,年税额基本未动,但县财政由省控制,为补地方经费不足,省同意县在田赋项下再征若干附加。此例一开,附加层出不穷。民国十八年(1929年),衡山县田赋附加高达万元,其中常年附加万元,临时附加万元。民国二十年(1931年),国民政府财政部颁布《整理地方田赋附加办法》,规定附加连同正供不得超过地价1%;地价未经查报者,附加总额不超过正供为限,但法令如同一纸空文,当年衡山县财政实际收入万元,支出预算万元,亏空部分全由田赋附加弥补。民国二十八年(1939年),湖南始建县级地方财政。省划定衡山地方财政来源为:田赋、契税、普通营业税、印花税分别按45%、60%、20%、30%比例分成;屠宰税、房捐、警捐全部归县。民国三十五年,国民政府恢复中央、省、县三级财政体制,田赋收入30%划归中央,20%划归省,50%划归县。民国三十七年,全县每亩田赋市斗,为民国三十年的倍。

从乡村索取如此多的赋税,主要为了支付战争和强化县内行政。1929年,衡山县包括地方自治费、公安费、党务费、财务费等的行政管理费支出银洋1058万元,占年财政总支出万元的,其中公安费达万元,占行政费总开支的。1935年至1942年,行政管理费总支出万元,占同期财政总支出的,其中党务费支出万元,占;行政费支出万元,占;地方自治费支出万元,占;公安费支出万元,占;财务费支出万元,占。

第二,封建宗法制度特别是作为宗法制度基础的封建土地制度受到冲击,国家权威的合法性受到挑战。1911年推翻帝制后,在民国期间,虽然并没有废除封建土地制度,但孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张,对地主进行土地兼并的内在动力产生了一定的影响。特别是中国共产党在第一次大革命时期进行乡村动员时,衡山县建起13个字号农协和203个区农协,会员达20万人,至1927年会员增至30万人,这些组织起来的农民,攻击土豪劣绅,在政治上、经济上打击地主,大量地主及士绅为了自身安全,开始有意识地离开农村离开土地,他们从农村跑到上海、汉口、长沙或县城。这就造成了两种后果,其一,地主和富农势力明显下降。根据1950~1951年调查统计,占衡山县人口总数%的地主,占土地总面积21%,加上原来由他们控制的族田、学田,约为50%;而占总人口%的贫农,仅占土地总面积%;占总人口%的雇农,仅占土地总面积%。按人口平均,地主每人亩,富农每人亩,贫农每人亩,雇农每人亩。可见,地主和富农较之清时的土地占有比例有明显下降。其二,一些充当乡村保护人的士绅离开后,另一些恶棍进入乡村政治领域,充当现代化过程中的国家代理人。这些土豪劣绅将大量的赋税以摊派强加于农民身上,这不仅恶化了国家与农民的关系,使国家内卷化的问题日趋严重,而且,完全剥去了过去因保护型士绅的存在给封建宗法关系穿上的伪衣。然而,“宗法封建性的土豪劣绅,不法地主阶级,是几千年专制政治的基础,帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚”。随着地主势力的减弱,士绅阶层权威的丧失,建立在宗法基础上的乡村自治体制也就失去了其效力,为加强政权在农村的调控能力,只有将国家权力不断延伸到乡村社会。

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