中国治理变迁30年（1978-2008）（8）

     政治意识形态的变迁引导着中国治理改革的方向。治理变革虽然是政治改革中技术性成分较大的一部分内容，但所有治理改革从根本上说都体现着某种政治价值，也都是在某种政治理念的指导下进行的。因而，意识形态和政治价值的变化，也直接影响着中国的治理变革进程。中国自古以来就是一个重视意识形态的国家，意识形态的变化通常是中国政治改革的先声。推动并领导改革事业的邓小平同志，认为思想观念的变化是中国全部改革事业的前提，因此，他把“解放思想”当做其改革运动的首要任务。

    他说：“不打破思想僵化，不大大解放干部和群众的思想，四个现代化就没有希望。”简单地说，解放思想就是要使人们从旧的教条、旧的思想中挣脱出来，提出与社会进步和时代要求相一致的新思想、新理论，并用这些新的思想观念去指导社会的实践。中国30年的改革事实充分证明，思想观念的变革与社会政治的进步有着极其密切的关系。从某种意义上说，中国的改革开放过程，就是一个新旧思想观念的碰撞过程，是一个新的思想观念战胜旧的思想观念从而推动社会进步的过程。就大的方面而言，改革开放以来，中国共产党最大的理论创新就是逐步建立中国特色社会主义理论体系，包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观。就对治理变革的影响而言，以下这些新的观念和新的价值，既是对传统政治思想的超越，也最直接而深刻地影响了改革开放后中国的社会政治生活，有力地推动了中国民主政治的进步。

    这些观念包括人权、法治、治理、善治、善政、宪政、合法性、以人为本、公民社会、和谐社会、政治文明、全球治理、政府创新、增量民主、透明政府、责任政府、服务政府、效益政府等等。{16}这些政治观念有些是过去被忽视的，有些是过去被当做资本主义意识形态受到批判的，有些则是改革开放后新出现的。无论这些观念源于中国传统思想，还是源于马克思主义理论或西方政治思想，它们都深刻地体现着自由、平等、正义、和谐等人类社会的核心价值。

　　我们正处于一个全球化的时代，全球化是一个世界历史的转变过程，其基本特征是，在经济一体化的基础上，世界范围内产生了一种内在的、不可分离的和日益加强的相互联系。全球化首先表现为经济的一体化，但经济生活的全球化必然对包括政治生活和文化生活在内的全部社会生活产生深刻的影响。在全球化的背景下，对内的改革与对外的开放，是一个硬币的两面，密不可分。邓小平等中国领导人从一开始就将国内改革与对外开放并列为基本的国策，表明了他们对我们所处这一时代的性质的深刻把握。中国经济的发展离不开国外先进的科学技术、仪器设备、管理经验、资本、资源、能源和市场，必须在经济上对外开放。中国要参与全球化进程，加入WTO等国际组织，举办奥运会，加入国际公约，参与国际事务，就必须改善国内的治理结构，以符合国际社会的一般性规范。

    例如，经济特区的设立是改革开放的突破性举措，而特区的设立本身就意味着国内的治理环境必须在某种程度上适应国际资本的需要。因此，伴随着经济的开放，国外的管理制度、价值观念和生活方式也必然乘势而入。在对外交往中，中国不仅引入了资本、技术、经验，也根据自身的国情借鉴了国外许多价值观念和管理制度。社会主义市场经济体制的确立，就是学习借鉴西方经济制度的最重要成果。人权、法治、善治、宪政、公民社会、服务政府、责任政府等观念最初是从西方引入的，近些年中作为服务政府和责任政府的重大措施而普遍推行的“一站式服务”、“行政问责制”、“服务承诺制”、“政策听证制度”等，最初也是从西方国家借用的。从30年治理变迁的历史来看，中国民主治理的所有重大进步，都离不开学习和借鉴国外先进的政治文明成果。

　　但是，中国的治理模式带有自己的明显特征。经过改革开放以来３０年的探索，中国正在形成一种特殊的治理模式，它既不同于传统的社会主义模式，又不同于西方国家的资本主义模式。虽然在我们看来，中国特色的治理模式还没有定型，正在形成之中，但这种治理模式的一些主要特征已经开始显现。例如，以人为本的治理理念、通过党内民主带动社会民主的民主发展途径、公民社会在公共治理中的作用相当微弱、公共治理中的腐败现象相当严重等等。尤其是以下四个特征，使得中国的治理模式明显地区别于西方的治理模式。

　　首先，以党组织为主导的多元治理结构。中国的治理主体已经多元化，但是在所有治理主体中，最重要的是中国共产党的各级组织。在西方国家，政府通常是公共治理的最重要主体。与此不同，中国的公共治理结构，是一种“以党领政”的治理结构。党组织比起政府来在公共治理中作用更大。一方面，在同级的党委和政府中，党委是权力核心，是最高决策权威所在。比起党组织而言，政府在公共治理中更多起着执行党的决策的角色。另一方面，中国共产党目前已经有３００多万个各级组织，其数量远多于政府组织。在许多没有政府组织的社会领域，通常存在着党的组织，它们担负着公共治理的责任。

　　其次，条块结合的治理格局。中国是一个实行单一制的大国，中央政府通过垂直的与平行的两个权力系统实施对国家的治理。垂直的权力系统即是由中央和省直接管理的纵向政权组织，也就是通常所说的“条”，其特征是上下垂直管理。平行的权力系统即是以地方各级党政机关管理的横向政权组织，也就是通常所说的“块”，其特征是横向的平行管理。条条与块块的结合，构成了中国公共权力的错综复杂的“矩阵结构”。这一矩阵结构，既体现着中央与地方、上级与下级的关系，也体现着党委与政府、党委与人大、政府与人大，以及部门与部门之间的关系。

　　再次，稳定压倒一切的核心价值。维护社会的稳定和秩序，是所有公共治理活动的重要价值和目标，对于中国这样一个处于社会转型中的大国而言，这一价值尤其重要。没有社会政治的稳定，就没有经济的迅速发展和人民的安居乐业。因此，从邓小平到现任中国领导人，都把“稳定压倒一切”当做核心的治理价值，并以此作为评价公共治理的主要标准。在传统的中国政治语境中，社会稳定的主要意义是政权的稳定和现状的不变。改革以来，这种传统的稳定观正在发生重大变化。公共秩序在社会稳定中的重要性正在增加，以“疏”为主的“动态稳定”开始逐渐替代以“堵”为主的“静态稳定”。传统的静态稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过压制的手段维持现存的秩序。现代的动态稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。动态稳定的实质，是用新的平衡代替旧的平衡，使秩序由静止的状态变为一种过程的状态。中共十五大报告所表达的就是这样一种动态稳定：“在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定”。

　　最后，法治与人治同时起着重要作用的治理方式。在任何公共治理中，制度的因素与人的因素都必然发生重要作用。但对于在政治文化传统中缺乏法治内容的中国来说，人的因素显得格外重要。虽然中国在改革开放后日益重视依法治国，而且在20世纪90年代正式提出了建立社会主义法治国家的目标，在法治建设方面也确实取得了巨大的进步。但是，中国毕竟是一个有着2000多年人治传统的国家，建设法治国家将是一个相当漫长的过程。在这一过程中，人治仍将发挥重要的作用，在许多公共治理活动中，人治的作用甚至会继续重于法治。党和政府的权威性文件、政策、指示，以及各级党政领导的讲话、报告、批示，还有政治生活中的种种“潜规则”，在实际的治理活动中仍然起着巨大的作用。因此，一方面，中国要真正走向民主治理，就必须坚定不移地实现法治；另一方面，在现实生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治实际上所发挥的重要作用。对于中国的公共治理而言，正确处理好人治与法治的关系，是达到理想治理状态的重要环节。

　　中国治理改革的最终目标是实现善治。按照我们的理解，善治应当有10个要素：①合法性，即社会秩序和公共权威被自觉认可和服从的性质和状态。②法治，即法律成为公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等。③透明性，即政治信息的公开性。④责任性，即管理者应当对其自己的行为负责。⑤回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。⑥有效，即管理应当有很高的效率。⑦参与，即公民广泛的政治参与和社会参与。⑧稳定，即国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯。⑨廉洁，即政府官员奉公守法，清明廉洁。⑩公正，即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。

    按照这样的标准，中国的治理变革在改革开放以来虽然取得了实质性的重大进展，但也存在着许多明显的不足和重大的缺陷。例如，政府的公信力不高，人治的状况依然相当严重，官员的腐败和特权还处在高峰时期，政府的公共服务严重不足，动态稳定的机制尚未完全确立，社会的收入差距在继续增大，政府的问责制还没有真正确立，行政成本过高而效率低下，民间组织在公共治理中作用微弱，公共参与的渠道还不畅通，公共政策的制定不够民主。所有这些问题，都对中国的民主治理构成了重大的挑战。

　　中国治理的未来前景，在很大程度上将取决于对上述这些问题的有效解决。然而，不论中国进行什么样的政治体制改革，也不论中国在未来会形成何种治理模式，对于有远见的中国领导人来说，治理改革的目标已经十分清楚，这就是：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐。