3 寻找帮手
在福莱斯特决定开始冒险行动后不久，意外发生了，这位为了国家安全不惜肝脑涂地的国防部长因为健康出了问题住进医院。这一消息起初是不外泄的，因为那三家公司如果知道了，肯定又少不了一番喧闹。不过，纸包不住火，很快三家公司就知道了，和预先估计的一样，他们又集体跑到陆军通信情报处来诉苦。
无奈之下，1949年5月18日，福莱斯特又请约翰逊接待了这些负责人，约翰逊又一次重申说：“杜鲁门总统、司法部长克拉克以及本人都赞同福莱斯特的声明，保证你们不会因为进行这种合作而负刑事责任。”不久后，情报领域出现了一次变动，陆军通信情报处改为“武装部队安全局”，“苜蓿”行动也随即被他们接手。
此时，还有一个好消息值得一提。当初福莱斯特提请国会在法律方面给予支持的建议有了回音。
福莱斯特班子的几位成员秘密会晤了参议院司法委员会主席威利和众议院司法委员会主席米切纳，并悄悄通知他们政府和三家通讯公司之间达成了一项不成文的微妙协议。为了让这项协议长久地维持下去，国防部希望他们在各自的委员会上建议，放宽1934年通讯法601款里关于禁止截取通讯的限制，并且提出一项修正案，授权总统指定某些机构去获取外国政府的无线电和有线电通讯，这样“苜蓿”活动就可以真正得到法律上的认可。
开始时，几位委员着实吓了一跳，不过，很快他们就知道此事事关重大，所以各自立即回去召开会议进行讨论。参议院司法委员会首先举行秘密会议讨论了这项提案，委员会投票决定，由主席去斟酌是否要将提案提交参议院全体会议。委员会给予的信任使福雷斯特尔很高兴，但他并没有为争取“苜蓿”行动的合法性再作进一步的努力。这一活动要继续下去，还得秘密非法地进行。
1952年底，国家安全局正式成立，且很高兴地接手了“苜蓿”活动。在国家安全局，这一活动不仅没有遭受任何障碍，反倒在很多方面得到了加强。“苜蓿”行动的第一项重大变革使美国的密探能力大大跃进了一步，这在国家安全局内部只有少数几个特工人员知道。第二年，美国无线电公司新的计算机已作好准备和国家安全局实现对接。现在他们不必再在安全局设在公司的那间屋子里每天用人工分检成批的电文复制件和纸带了。通信员每天早晨只须用飞机将10至12个磁盘送到米德堡复制，如果顺利，当天就可以送回纽约。磁盘复制后，送入“收获”型计算机经过程序处理，就可以将任何载有某些字句、姓名、地点、收发报人的电报“剔出”。这些剔出的材料可能含有一份监视名单中的一个姓名，也可能是带有“示威”二字的任何电文，或者是以色列驻联合国代表团收发的一切电报。总之，任何电报全文里面若有需要挑出的内容，只需花费百分之几秒钟就可以复制出来。
很快，计算机技术被应用到了更多领域。其他两家与国家安全局合作的通信公司也很快应用了这项新技术。这不仅大大提高了情报获取效率，而且也使得这个行动保密性更强。所以，几家公司暂时没有再提出自己的担心。不过，这次是国家安全局的人开始犯愁了。交通和后勤费用负责人托德拉博士愁眉不展地说：“‘苜蓿’行动十分机要，除我和几位局长以外，只有一位级别较低的管理人员负责这项活动。如果与通讯公司在合作上发生问题，他得向我报告。当然，这些并不是问题的关键。让我不放心的是，把磁盘从纽约送到国家安全局的往返途中随时都会发生丢失的危险。不管是因飞机失事，或是粗心大意，造成的后果都会很严重。只要原始磁盘遗失或损毁了，这项活动也就等于彻底失败了。”
托德拉博士的担心很快被重视起来，几个主要知情人经过研究后一致认为，国家安全局不能以一己之力完成这项工作，而是需要有一个强大的、完全值得信赖的合作者一同来完成。
很快，托德拉就和中央情报局的人通了气。其实，当时的中央情报局在心里并不服国家安全局这个情报界新贵，认为他们并不比自己出色，但政府却把大把大把的钱投向了国家安全局。不过，他们还是接受了国家安全局的邀请。1966年8月18日，托德拉在华盛顿会见了中央情报局主管计划的代理副局长卡拉梅辛内斯。
他对卡拉梅辛内斯说：“我们想请求贵局协助在曼哈顿商业区搞一小间隐蔽的办事处，我们现在迫切需要有一个安全的地方，供我们的雇员复制从商业通讯公司收到的国际电报。”
“好的，我们十分乐意效劳”。卡拉梅辛内斯干脆地说。
接下来，中央情报局对待此事也像卡拉梅辛内斯说的那句话一样干脆，他们把国家安全局成员安置在曼哈顿南部一个伪装成电视录像磁带公司的商业办公楼里。当然，中情局并不是白干的，这些送来的电报中大约一半送给国家安全局，而另一半则由中情局留用。
国家安全局在中情局提供的秘密之处隐藏7年之后，被轰了出来。这是因为中央情报局和国家安全局不一样，法律上对它有明文限制，其中一条是，不得在美国国内搞活动。因此，当中央情报局的法律顾问豪斯顿发现这一非法的隐蔽所在时，就叫这些处理磁带的人员卷了铺盖。不过，托德拉没有被法律约束吓倒，也没有被捆住手脚，他很快就在曼哈顿找到了其他合适的场所，将“苜蓿”行动维持下来。
不仅如此，他很快又和联邦调查局达成了合作关系。因为当时联邦调查局希望从国家安全局处获得更多的、更有效的古巴情报。为此，联邦调查局国内情报处民族情报科科长沃纳尔和安全局的官员在1962年5月举行了一次会议。沃纳尔在会后的一份备忘录中写道：“现有的原始电报中，对我们帮助最大的是定期开列的同古巴政府及个人做买卖的美国公司名单？？至于私人电报，我们感到在美国和古巴之间，常来常往的人的电报最为重要？？我们将给国家安全局提供一份各单，列出我们认为有调查价值和有情报价值的人。”
可以说，在整个“苜蓿”行动中，美国公民的个人自由受到了极大的侵犯，尽管有少数人可能已经发现了这一潜在的威胁，只是在国家安全和个人自由之间，他们选择为了“国家安全”的大义而保持沉默，并且还抱有一些希望，他们总认为等到国家太平了，这些“不得已之举”自然会被政府叫停。
