李斯认为，周文王、周武王当年分封的诸子、兄弟、亲戚极多，可是到了后代，当年的亲戚关系越来越疏远，相互攻击，如同仇人。而周天子也管不了诸侯之间的战争。如今天下靠大王的神灵获得统一，划分为郡县，皇子功臣们也有赋税重赏。如果维持这样的局面，天下非常容易控制，并且能得到安宁。如果设置诸侯，很有可能会重蹈周朝的覆辙。
秦始皇说，秦统一天下之前，天下百姓无不苦于连年战争，原因就是那些诸侯王相互争斗。现在朕仰仗祖宗神灵，刚刚安定了天下，如果再立诸侯，这等于又要挑起战争。天下百姓岂不是难以得到安宁？廷尉说得对。
秦始皇坚定地支持李斯的主张，没有采用分封制，而是在全国范围内施行了郡县制。
中国的郡最早产生于战国时的晋国。《战国策·楚策一》曾经记述了赵简子的一段话：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”从这一史料来看，早期的郡，级别低于县。战国时期，郡主要设在边地重镇，战国七雄都设立了郡县。比如魏文侯时期，吴起任西河郡太守，后来吴起受到魏武侯的猜忌，离开魏国来到楚国，曾在楚国任边郡太守一年，然后才被任命为令尹，施行变法。所以，郡县制并不是秦始皇的独创。早在商鞅变法之时，秦国就合并了一些边邑组建为县。
郡县之制虽然非秦始皇首创，但秦始皇却第一个把这一制度推向了全国，而且执行得很坚决。郡县制和秦始皇的个人集权思想不谋而合。公元前221年，秦朝将全国划分为三十六郡，据说以后又增为四十郡、四十六郡。郡的长官称为“守”，县的长官称为“令”，均由国君直接任免。郡县制使天下形成了“中央——郡——县”一整套系统的行政机构，对实行集权统治起了重要的作用。
秦始皇设立郡县制的理由之一是避免战争。基于血缘关系而分封的诸皇子，到了后代，很有可能会因为血缘关系的疏远而相互发动战争。实行郡县制之后，县令、郡守由皇帝任命，不能世袭，因此，不存在为了土地、权力相互发动战争的可能。郡县制有效地使君主加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。
郡县制是皇帝制度的政治基础。避免分裂只是秦始皇实行郡县制的理由之一，此外，还有一个更重要的理由，就是郡县制与皇帝制度最相适应。秦始皇要实行的是皇帝一人的独裁统治，如果实行了封建制，皇帝的权力就会受到封君的制约并会因此削弱，而郡县制则可以最大限度地保障皇帝一人的绝对权力——天下只有一个政权、一个天子，所以皇帝可以最大限度地实行独裁政治。
制度效力的发挥需要上下配合。在秦始皇采用郡县制的同时，中央政府实行了三公九卿制。“三公”是丞相、御史大夫与太尉，“九卿”指奉常、宗正、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、少府、治粟内史。上下两种制度被秦始皇绝妙地运用自如，这极大地保证了皇帝的集权统治。
秦始皇神化、圣化自己，采取各种方法为自己大造声势，目的都是为了给大秦帝国的合法性寻找依据，为自己的武力强夺找到借口，并为自己树立至高无上的权威。在秦始皇对自己政权的合法性进行了充分论证之后，他还会将哪些宏图伟略付诸实践呢？
