1939年11月中，国民党中央经过反复磋商后，决定首先与共产党代表谈判解决八路军人事经理及其经济制度等问题。而后，何应钦及贺耀祖接连与叶剑英进行商谈，要求中共军队不得在华北擅发纸币，并提出中央应有权派人到八路军中去，有权统一经理制度和监督经费的使用情况。叶剑英当即答复说，钞票并非八路军所发，此为河北地方政府的问题，应由中央转告各地方政府共谋解决。至于人事任免，事?上早已统一，八路军团以上干部都已呈请过中央委任。对于经费问题，叶剑英表示八路军全都用在军队本身，并未移作他用。但何应钦等仍旧坚持己见，很快于11月14日经贺耀祖向叶剑英提出三项正式条件：
一、国家行政之统一必须保持，尤其法币之发行，与国家经济财政关系重大，更因有与他国助我有关，故其发行权必须统一于中央，所有十八集团军在冀南发行之钞票，必须立即收回销毁；
二、为统一对内对外之宣传，以正国际视听，第十八集团军各军师政治部，应照中央规定与其他军师政治部一律?理，政治部人员应由军委会政治部委派；
三、国军之人事经理均系统一于中央，十八集团军乃最革命之军队，其人事经理亦应统一于中央，步兵团长以上，特种兵营长以上，应呈请军事委员会委员长任命；另中央经费应直接发到师部，师军需处长应由军需署委派。以上各项若能切实办到，则中央可准予增编三个师，或按乙种军编制增编为三个军。
对此，叶剑英则解释说，钞票问题纯为冀南行政公署之事，此事只有八路军代表参加河北省府后方能过问；八路军的人事经理问题早已按中央要求办理，惟政治?及军需署派人办不到；至扩编为三个师或三个乙种军亦不可能，八路军已达二十二万人，因此请准予扩编为三个甲种军九个甲种师。
正当双方开始就军事问题进行谈判之际，国共两党间在华北及西北的军事摩擦突然急剧白热化起来。先是蒋鼎文声言中共陕北河防薄弱，调派骑二师径入陕甘宁边区，力图借此以“镇压十八集团军在陕北种种暴行”。之后阎锡山在晋西发动事变，对于暗中受到八路军支持的山西新军进行大规模的军事压迫。同时，陕北宁县、合水等地又接连爆发有国民党正规军和八路军参加的较大规模的军事冲突，蒋鼎文?派二十八师等化装成保安队乘机夺取七里镇等陕北战略要地。以致中共中央决定调派王震的三五九旅回援陕北，反而又造成国民党人的严重不安，双方为此反复交涉，以致军事谈判几乎陷于中断。然而，双方关于划界的设想和交涉，却由此开始提上议事日程了。
