桓帝刘志一直没有儿子，听人说有个叫襄楷的方士很有法术，就下旨召他进宫，帮助他生个儿子。襄楷不是专科大夫，治疗不孕不育应该不是他的长项，他能做的就是给皇帝弄一些所谓的灵丹妙药，这是他的特长。
桓帝吃了襄楷献上的药，可能有一定效果，甚为欢喜，给襄楷安排了工作，很是信任，处理国家大事遇到疑难问题时也经常向他请教。这个襄楷，是于吉的另一个学生，为了完成于老师的心愿，他旧事重提，再次将《太平清领书》呈报给桓帝。
可是，桓帝的兴趣只在能不能生出儿子，以及那些灵异事件如何解释，对于襄楷的治国理念依然没有太大兴趣。
后来襄楷与党人搅到了一块，在党锢事件中因为替党人求情而被治罪。襄楷出狱后，依然痴心不改，但这次他对皇帝失去了信心，开始把活动的重点转向民间，最后成为著名的无政府主义者、颠覆活动的专家，后面还会再讲到他。
张角在一个偶然的机会得到了这部书，也有说法是他是襄楷的朋友，二人一见如故，志同道合，一个是理论家，一个是实践者，立即联起手来。不管怎么说，张角对《太平清领书》佩服得要命，那些皇帝没有实施的政治纲领，张角决心试试。
张角是冀州刺史部钜鹿郡（今河北宁晋）人，出身于社会下层。他有两个弟弟，一个叫张梁，一个叫张宝。张角早年信奉黄老学说，对神秘预言学之一的谶纬学也深有研究，懂民间医术和巫术。他领着两个弟弟，手持一根九节杖，经常活动在冀州一带，用符水、咒语等为人治病，深得穷人的拥戴。名气一大，就有人跑来表示愿意给他当学生，张角开始吸收徒众。
没有想到，来的人越来越多，多到张角感到吃惊。不过，他没有害怕，因为他是个有胆识的人，想干出一番大事业，于是琢磨如何把这些人组织起来。
张角深受《太平清领书》中政治主张和治国方略的影响，于是创建了一个民间宗教团体：太平道。其纲领、目标、教义、称号、教区组织、口号、宗教仪式、活动内容、传教方式等都依据《太平清领书》来设计。
当时社会上有大量的流民，就是失去土地无家可归的人，这些人都是土地兼并的受害者，没有人关心，也看不到前途。太平道的出现，至少给了他们以温暖和希望，所以不用动员，这些人都撵着跑着来入道。
还有一些人，虽不属于流民范围，但看到这个组织挺厉害，于是也加入进来，就像一些有钱人愿意给青红帮老大当门生一个道理，遇到事好有人罩着。这些人里，有基层官吏，甚至也有宫里的宦官。
张角自称大贤良师，是太平道的总首领。他的两个弟弟张梁、张宝自称大医，是太平道核心领导班子成员。他派出八个弟子到四面八方去宣传教义、发展徒众。经过十来年的发展，太平道势力已遍布全国十三个州中的青、徐、幽、冀、荆、扬、兖、豫八州，徒众达数十万人。张角把这些徒众划分为三十六个教区（方），大的万余人，小的六七千人，每个教区都设一个渠帅作为首领。
闹出这么大动静朝廷那边不知道吗？其实是知道的，而且很早就知道了。熹平六年(177年)，灵帝的老师、时任太尉的杨赐和他的属下著名党人刘陶，分别上书灵帝，报告了这个民间组织的动向，请求给予关注。刘陶更是指出，据他得到的情报，张角的党羽已经潜入京师，活动于民众和官宦之中，大有觊觎朝廷之意，应速加侦缉，并诏令天下，重赏捉拿张角。
