第三节 民国初年的政权机构

　　第三节 民国初年的政权机构 南京临时政府

　　宣统三年（1911）的辛亥革命，推翻了清朝封建君主专制统治，建立了资产阶级民主政府。

　　武昌起义，各省各地区纷纷响应，宣布成立军政府（或都督府）。随着形势的发展，客观要求建立一个统一的中央政府，作为领导革命的中心。然而在组织中央政府问题上，出现了最早起义的武汉和同盟会本部所在地上海两个中心。两地几乎同时发出函电，邀请各省派代表商讨组织中央政府，经过频繁的电报、书信往返和激烈斗争，最终确定在汉口英租界召开“各省都督代表联合会”，井推举谭人凤为议长，制定《中华民国临时政府组织大纲》。

　　《中华民国临时政府组织大纲》规定：国家政治制度，采取总统制。但会议正在进行时，出现了新情况：一是武汉战争节节失利，武昌陷于清军包围之中；一是起义者于十月十一日（12月1日）光复南京。于是会议改在南京继续进行。十一月初六日（12月25日），孙中山回国。初十日，召开临时大总统选举预备会。十一日，进行正式选举。到会代表共17省，规定每省只有一票投票权。选举结果，孙中山以16票多数当选为临时大总统。十二日，在孙中山的提议下，代表会决议改国号为“中华民国”，改阴历为阳历，宣布1912年为中华民国元年。1912年1月l日，孙中山在南京宣誓就职。1月2日，会议重新修订临时政府组织大纲，增设副总统，将原5部增为9部。3日，复选黎元洪为副总统，通过孙中山提出的国务员名单。至此，临时政府组成，宣告中华民国正式成立。

　　南京临时政府的政治体制，是仿效西方国家三权分立的组织原则，由立法、行政、司法三种权力系统所构成，即立法机关（临时参议院）、行政机关（总统、行政各部）、司法机关（中央审判所）所组成。但在《临时政府组织大纲》中只规定：“临时大总统得参议院之同意，有设立中央审判所之权”，并未具体规定司法机关的组织和活动原则，因而南京临时政府实际是由行政和立法两部分所构成。

　　 中央政权机关

　　南京临时政府中央政权体制，大致可分为临时大总统、副总统、行政各部、直属机构和军事机构。

　　（1）临时大总统、副总统由各省代表选举产生。大总统的主要职责有：（1）统治全国之权与统率陆海军之权；（2）任免国务员、外交使节、宣战媾和、缔结条约、制定官制官规及设立临时中央审判所等权，但须经“参议院之同意”；（3）向参议院交议或提出咨询事件，行使复议权。即总统对参议院的议决，如不同意，可在10日内声明理由提交复议，“参议院对于复议事件，如有到会参议员2/3以上的同意，仍执前议时”，必须执行①。副总统协助大总统工作，大总统因故不能视事，受大总统的委托代理职权，因故去职时，得升任之。

　　（2）直属机关。据有关材料记载，大致有法制局（院），印铸、公报、稽勋三局。其中稽勋局是临时性的，它的主要任务是：“对于开国之役，调查应赏应恤之人，分别应赏应恤之等，详订应赏应恤之条”①，事毕即应取消，给赏给恤，具体任务，移归内务部办理。

　　（3）行政各部（即内务、外交、陆军、海军、司法、财政、实业、交通、教育九部），为管理国家军政事务的执行机构，直隶临时大总统。各部设总长、次长各1人，分管该部工作。据有关不完全的材料记载，各部分别设局、司、处或厅、局或厅、司或处、司及直辖机构。司、局下分科办事。

　　（4）军事机构，除了陆军、海军两部外，还有参谋本部、大本营、南京卫戍总督府等。

　　参谋本部是负责军令的机构，1912年2月6日成立，由各省派员组成，设总次长各1人，下设总务、陆地测量及1至4局。

　　大本营为元首兼陆海军大元帅的战时组织，全称“大元帅大本营”，系战时特设的最高指挥机关。下设兵站总监、兵站次监、作战局、兵站等。主要成员大都由参谋本部人员兼任。由于大本营系临时特设的军事最高指挥机关，据1912年3月27日《大总统令参谋本部裁撤大本营名目文》中说，“民国统一，战事终息，大本营名目，应即取消”②，可见成立时间很短，大概在3月下旬就撤销了。

　　南京卫戍总督府是统辖南京卫戍勤务的机关，设总督、参谋长管理全府事务。所谓卫戍勤务，除指一般警备外，并“监视卫戍区的陆军的秩序、风纪、军纪，保护各种陆军建筑”，“指挥区内驻屯军队，直接管辖区内宪兵、要塞等。遇有紧急情况时，得对不受管辖的部队径行命令，必要时，经与参谋部、海军部协商妥恰后，可调遣兵舰炮船”①。

　　 立法机关

　　南京临时政府的立法机关为临时参议院。在临时参议院成立前，是武昌起义后组成的“各省都督代表联合会”。各省都督代表联合会名义上是一般民意机关，实际上具有最高权力机构的性质。从宣统三年十月初五日（1911年11月25日）召开第一次会议起，到1912年1月28日临时参议院成立止，共计存在75天，在完成建立共和制度初步任务后结束，其余未完成的任务由临时参议院继续完成。

　　临时参议院是按照《中华民国临时政府组织大纲》设立的，是行使立法权的最高权力机关。由各省都督府派参议员组成，开会时每省3人中只有一票表决权，议员用无记名投票选出正副议长主持会务。成立时议员为43人，其中同盟会会员33人，革命团体贵州自治学社1人，与革命有密切联系的绅士1人，立宪派8人。同盟会会员林森、王正廷为正副议长。

　　临时参议院议事方法，一般“以到会参议员过半数之所决为准”，对于宣战、媾和及缔结条约“非有到会参议员2/3的同意，不得议决”。议决事项由临时大总统盖印，牵涉到各部或有关部，交各部或有关部执行。如议决事项临时大总统不同意，在10日内说明理由，交令复议。在复议时，到会议员2/3以上仍然维持原议，临时大总统必须交各部或有关部执行。

　　临时参议院职权，一方面议决暂时法律和临时政府预算、税法、币制、公债发行、临时大总统交议事件，以及答复临时大总统咨询事件和检查临时政府的出纳；另一方面对临时大总统行使宣战媾和、缔结条约、制定官制官规、任免国务员和外交使节，有同意权。

　　从上所述，可见，南京临时政府政权体制，仿效美国的总统制，但未完善，只有立法制约行政，司法则是一个雏型，而立法机关的议员又非选举产生，则为民主欠缺之处，但它毕竟冲破了君主政体的羁绊，开创了民主政体的先河。

　　 地方政权机关

　　武昌起义爆发后，全国各地纷纷响应，宣布独立。但是，各地独立的情形有所不同，建立的政权机关也不一样，有的成立全省军政府，有的在某地成立军政分府或军政府。如湖南、湖北成立军政府，浙江宁波、江西九江、安徽合肥等成立军政分府，山西大同、山东登州成立军政府，等等。其中也有特殊，如广西南宁成立军政副府。军政副府按性质与地位和分府不同，仅次于省军政府，全名为“省副军政府”。出现这种情况，主要由于“副都督陆荣廷‘驻节’南宁，而他又是拥有实力的人”的缘故①。随着起义形势的发展，有一些省的地区政权逐步统一成全省政权。如四川，最早起义地区是荣县，随着重庆、成都分别宣布成立军政府，后统一成四川军政府。成立军政府的地区相应地建立了政权机构，然而各地所建立的政权机构又不完全相同，如湖北类似总统制，福建类似内阁制等。

　　从武昌起义到南京临时中央政府成立，地方政权组织颇不统一，这清楚地说明，人们在探索推翻清皇朝后建立什么样的政权机制来巩固胜利的成果。1912年1月，南京临时政府成立后，为了统一各省所属行政各部名称，2月电令各省都督，将军政府行政各部改为司，“庶使中央各部与地方各部示有区别”②，开始着手统一地方政权机关。

　　民国初年成立的政权机关，是按照资产阶级共和制度设置的，具有近代意义的政权组织机制，但由于处在战争环境，各地方政权机构均各自为制，颇为混乱。以孙中山为首的南京临时政府成立后，正准备制定法规划一地方政权组织，刚刚建立的政权就被北洋军阀袁世凯所窃取，历史进入北洋军阀统治时期。

　　

　　①《修正中华民国临时政府组织大纲》第4、5、6、14、2、3条，《南京临时政府公报》1912年1月29日，第1号。

　　①《大总统咨参议院设文稽勋局文》，《南京临时政府公报》1912年（民国元年）2月23日，第20号。

　　②《南京临时政府公报》1912年3月27日，第49号。

　　①钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，中华书局1984年5月版，第420页。

　　①钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，第434页。

　　②《大总统令内务部分电各省都督所属行政各部改称为司》，《南京临时政府公报》1912年2月9日，第11号。