卷一八

▲择民之长 《周礼》:大司徒施教法于邦国(外而邦国)、都鄙(内而都鄙),使之各以教其所治民。令五家为比使之相保,五比为闾使之相受,四闾为族使之相葬,五族为党使之相救,五党为州使之相赒,五州为乡使之相宾。 臣按:此成周六乡之法也。合五家为比,比有长;合五比二十五家为闾,闾有胥;合四闾一百家为族,族有师;合五族为一党,党五百家,党则有正;合五党为一州,州二千五百家,州则有长;万二千五百家为乡,合五州而为之也,乡则有师、有老、有大夫焉。郑玄曰:“百里内为六乡,其外为六遂,乡犹今畿内之地,遂犹今外郡也。”王畿之内立为六乡而统之大司徒,亦犹今畿内郡县直隶六部云。 遂人掌邦之野,以土地之图经田野(谓经界其田野),造县鄙形体之法,五家为邻,五邻为里,四里为酂,五酂为鄙,五鄙为县,五县为遂,皆有地域沟(以通水为限)树(以植木为固)之。 臣按:此成周六遂之法也。五家为邻,邻有长(犹乡之比);二十五家为里,里有宰(犹乡之闾);一百家为酂,酂有长(犹乡之族);五百家为鄙,鄙有师(犹乡之党);二千五百家为县,县有正,又有师焉(犹乡之州);万二千五百家为遂,遂则有人、有长,又有大夫焉。周制,内有六乡,外有六遂,乡之所置比长、闾胥、族师、党正,遂之所置邻长、里宰、酂长、鄙师,是即汉之亭长、三老、啬夫,唐之里正、坊正,宋之保长、耆长之任也。我朝稽古定制,于天下州县每百一十户为一里,十户为甲,每甲有长,在城谓之坊长,或谓之厢长,在外谓之里长,或谓之社长、保长。十年而一役之,役周而更造其籍,事力有消长则递升降之,又于每里推一年老有德者为老人,凡民间有户婚、田土、斗殴、争竞一切小事付之听决,又制为木铎,使贫而老者振之以警众,其词曰:“孝顺父母,尊敬长上,和睦邻里,教训子孙,各安生理,毋作非为。”其在赤县也,月朔京尹引赴御前听宣谕,其制视古为详,周而尽、亲而比,事体归一,气类联络,而我圣祖又制为教民榜文昭示天下,使之人人儆省、世世遵守,一编之中良法美意盖与《周官》所载邻比里闾族党、宰长胥师所莅之职殆相符合。噫,九重之高而虑周闾阎之下,万几之繁而思及田里之微,而又委曲详悉如此,其为天下万世计也深且远矣。唐柳宗元有言,有里胥而后有县大夫,有县大夫而后有诸侯,有诸侯而后有方伯、连帅,有方伯、连帅而后有天子,然则天子之与里胥,其贵贱虽悬绝而其任长人之责则一也。夫人生不能无欲,有欲不能无争,其争也未尝不起于细微,于其萌芽而遏绝之、于其旁近而禁止之则易为力而不至于损伤,且耳闻不若目见之真,意度不若心孚之切,文移不若口谕之易,此古人识治体者所以必重亲民之任,而与民最亲者里胥也。汉人于乡亭之任、三老之设,俾其劝导乡里、助成风俗,得与县令丞尉以事相教,复勿繇戍,尝以岁十月赐以酒肉或赐爵级及帛,任之既专,优之又厚,是以当世之士夫皆乐为之,如张敞、朱博、鲍宣、仇香之徒,方其微时亦尝为其乡之亭长、啬夫不以为浼也。臣愿明敕有司,慎重其选,申明祖宗榜示之意,必欲一一见之施行,属民而读法必其如周之族师,索鬼而祭祀必其如周之党正,如闾胥之辨其施舍,如里宰之行其秩叙,如酂长之趋其耕耨、稽其女工,如闾师之任农耕事、任圃树事,又如邻长之相纠相受,相纠使之有所警而不为恶,相受使之有所劝而必为善。夫如是,将见礼教兴行,恩泽下究,田里无愁叹之声,风移俗易,比屋可封矣,则虽四方嘉靖之休、万国咸宁之化,其基本端在于此也,伏惟圣明加之意焉。(以上里胥) 秦灭诸侯,以其地为郡,置守、丞、尉各一人。 臣按:此郡置守之始。古者土分为三,公侯百里、伯七十里、子男五十里,天子之邦国都鄙有六乡、六遂,诸侯之国,大国三乡三遂、次国二乡二遂、小国一乡一遂。所谓乡遂视后世之州郡,所谓乡遂大夫视后世之牧守也。 汉武帝时,董仲舒曰:“郡守、县令,民之师帅,所使承流而宣化也。故师帅不贤则主德不宣、恩泽不流,今吏既亡教训于下,或不承用主上之法,暴虐百姓,与奸为市,贫穷孤弱,冤苦失职,甚不称陛下之意,是以阴阳错缪,氛气充塞,群生寡遂,黎民未济也。” 臣按:仲舒谓“郡守、县令,民之师帅”,谓之师所以教民也,谓之帅所以率民也,教民使之知礼义,率民使之趋事功,是则守令兼治教之责,非但使之治簿书、督财赋、理词讼而已也。后世人主专责守令以吏治,而于教化之事略不计焉,失古人命官之意矣。汉世去古未远,儒者论治犹有所本,后世则视教化为虚文矣。 宣帝拜刺史守相辄亲见问,观其所由,退而考察所行以质其言,有名实不相应,必知其所以然,尝称曰:“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者,政平讼理也,与我共此者其惟良二千石乎。”以为太守,吏民之本也,数变易则下不安,民知其将久不可欺罔,乃服从其教化,故二千石有治理效辄以玺书勉厉增秩,赐金或爵至关内侯,公卿阙则选诸所表以次用之,是故汉世良吏于是为盛。 臣按:史称宣帝厉精为治,综核名实,信赏必罚,此其厉精之实也。夫上有责实之政则下有实用之效,观宣帝每拜守相必亲见问,及其退也又加考察焉,考察既得其实而后用之,其用也又能久于其任,使吏得以究其所施,民得以安其所教,贤者得以成其功,不肖者难以匿其罪。及其治效既著,或勉以玺书,或增其爵秩,选其所表者以次入为公卿。上之责实如此,则为守令者安敢不以实应之哉?后世人主选任守令一切付之铨曹,铨曹一切付之资格,上之人略不有所甄别,及其黜陟之际,惟徇虚名,不责实效,往往贤否混淆、真赝相半,非无赏罚之典而不足以示劝惩,此郡邑所以少循良之政而闾里所以多愁叹之声也欤。 宣帝诏曰:“盖闻有功不赏、有罪不诛,虽唐虞犹不能以化天下。今胶东相王成,劳来不倦,流民自占八万余口,治有异等之效,其赐成爵关内侯。” 臣按:此诏可见宣帝信赏必罚之政,然史又谓或对帝言“成伪增户口以蒙显赏”,是后吏多为虚名。由是观之,则帝之所以综核名实者未必皆实也,则凡其所谓亲问考察、名实不相应而知其所以然者,岂尽然哉?是故人君为治惟诚之为贵,不察察以求立名,不以求快意,则不为小人所窥伺而堕其术中矣。 又诏曰:“颍川太守霸(黄霸),宣布诏令,百姓乡(向同)化,孝子、弟弟、贞妇、顺孙日以众多,田者让畔,道不拾遗,养视鳏寡,赡助贫穷,狱或八年无重罪囚,吏民乡于教化、兴于行谊,可谓贤人君子矣。其赐爵关内侯,黄金百斤。”后征为太子太傅,迁御史大夫。 又诏曰:“大司农邑(朱邑),廉洁守节,退食自公,亡(无同)疆外之交,束之馈,可谓淑人君子。遭离凶灾,朕甚闵之,其赐邑子黄金百斤,以奉其祭祀。” 臣按:宣帝之于良吏不独生而褒升之,及其没也犹赐金以奉其祭祀焉,则夫当世之为守宰者安得不思所以感发而思奋哉?夫人臣之为善,恒苦于上下之隔绝而无由以上闻也,上之人既闻之,播于诏书致其褒嘉,一则曰贤人君子,一则曰淑人君子,为人臣而得于上之称赞如此,生有余荣,死为不朽,自非下愚不移者孰肯甘小人之归哉? 先是,哀平间卓茂为密令,视民如子,举善而教,吏民亲爱,不忍欺之,数年,教化大行,道不拾遗。后以病免归,光武即位先访求茂,诏曰:“夫名冠天下,当受天下重赏,今以茂为太傅,封褒德侯。” 司马光曰:“光武即位之初,群雄竞逐,四海鼎沸,彼摧坚陷敌之人、权略诡辩之士方见重于世,而独能旌循良之吏,寘诸群公之首,宜其光复旧物,享祚久长,盖由知所先务而得其本原故也。” 明帝诏司隶、刺史岁考长吏,殿最以闻,尝谓群臣曰:“郎官上应列宿,出宰百里,苟非其人则民受其殃,是以难之。”故吏称其官,民安其业。 臣按:国家设守令,将使之奉宣德意以为民造福也,顾乃殃其民,又何用彼为哉?明帝生深宫之中、居九重之上而念及民之受殃,则当是时受其民而为之牧者孰敢殃之哉?虽然,天下之所以为吾民殃者不但一守令也,守令中固欲有福吾民者,而又有殃之者杂于其间,则民亦无由以享其福矣。吁,奉天子命而居吏民之上者,尚因明帝之言而思所以推类以求之哉。 章帝诏曰:“俗吏矫饰外貌,似是而非,朕甚厌之,甚苦之。安静之吏悃愊无华,日计不足,月计有余,如襄城令刘方,吏民同声谓之不烦,虽未有他异,斯亦殆近之矣。夫以苛为察、以刻为明、以轻为德、以重为威,四者或兴则下有怨心,吾诏书数下,冠盖接道,而吏不加理、人或失职,其咎安在?勉思旧令,称朕意焉。” 臣按:章帝此诏切中古今俗吏之弊,所谓“安静之吏悃愊无华,日计不足,月计有余”,斯人也岂宣帝诏所谓淑人君子者欤?是人非独不易得,且不易识也,后世而有斯人,安知其不以罢软、不胜任目之哉?《老子》曰“其政闷闷,其民醇醇”,又曰“治国如烹小鲜,扰之则乱”,章帝盖有见于此矣。 顺帝时,左雄上疏曰:“宁民之道必在用贤,用贤之道必存考黜,吏数变则下不安业,久于其事则民服教化。臣愚所谓守相、长吏有显效者可就增秩,勿移徙,非父母丧不得去官,吏职满岁乃得辟举。” 王安石曰:“在位者数徙则不得久于其官,故上不能狃习而知其事,下不肯服驯而安其教,贤者则其功不可以及其成,不肖者则其罪不可以至于著,若夫迎新将故之劳、缘绝簿书之弊,固其害之小者,不足悉数也。设官固皆当久于其任,而至于所部者远、所任者重则尤宜久于其官,而后可以责其有为。” 臣按:九载黜陟之典始于唐虞,后世任人惟西汉为最久,黄霸在颍川至于八年,然未有一定之制。惟我圣祖稽古定制,始复有虞之典,内外官三年一考、六年再考,中有平常不称职者皆许其复任以冀其后效,至于九年通考,然后课其三考之功过以相乘除,因以黜陟焉。其于外官也,中有善政着闻而为吏民所告保者,及部使者以闻,即行旌异之典,其秩满者则又增秩加官,仍其旧任。是以官安其职、民安其生,仕者无奔走道路之劳,居者无送旧迎新之费,百年以来率循是道。近自选法淹滞以来,乃行一切苟且之政,数有变更,甚非祖宗立法任人之初意,况继任之人与所退者无大相远乎? 北齐制郡为上中下三等,每等又有上中下之差,自上上郡至下下郡凡九等而县之制亦如之。 隋如北齐之制,杨尚希上表曰:“今或地无百里而数县并置,或户不满千而二郡分领,僚众费多,租调岁减,宜存要去闲、并小为大,则国家不亏粟帛,选举易得贤良矣。”隋主从之。 唐制,近畿之州为四辅,其余为六雄、十望、十紧及上中下之差,县有赤县、畿县、望县、紧县、上县、中县、下县七等之差。 宋朝应天下诸县,除赤县、畿县外,四千户为望县,三千户以上为紧县,二千户以上为上县,千户以上为中县,不满千户为中下,五百户以下为下。 臣按:北齐制郡为九等,唐、宋制县为七等,定其等差,所以别疆域之广狭、人民之多寡、均科差之轻重也。因其所辖之广狭、所统之众寡、所莅之繁简,量其所容、度其所有而计其所出,如是,则无偏重之弊、不均之患,是亦人君奔驰天下之大端也。我朝得国之初,郡县多循胜国之旧名称,间有不同疆域,则初不异也,方是时干戈甫定,流徙未复,人民无定数,今则承平日久,版籍既定,生齿日繁,然而郡县犹因其旧,大小悬绝,多寡绝伦。固有一府统数十州县者,其最小者乃至仅有二三县焉;固有一县隶七八百里者,其最小者乃至不满一里焉;设官虽有全减之殊,品级则无大小之异。仰惟祖宗官制一定,固不敢轻有改革,若夫斟酌唐、宋之制以定府县之等,似若可行。臣愚请分府为上、中、下三等,州县之等亦如之,上县以编民百里为率,中县五十里以上,下县四十里以下,其县之过百里者或升以为州、或析以为一二县,县之人民少者割附近里分益之,州之人民少者或降而为县、或益之以近民,而府亦然。如此,则官吏之所莅者有繁简,以此次其殿最;土地之所出者有厚薄,以此科其财赋;人民之所聚者有众寡,以此定其徭役,将见疆域整齐、事力均壹、差赋公平,太平之基端在此矣。或谓祖宗成宪行之百年,一旦改革之孰任其咎哉?曰浙之嘉兴府止三县,宣德间则析为七矣,景泰初元浙寇作而分温、处,闽寇作而分建、剑,广寇作而分南海,与其析之于残破之余,孰若置之于全盛之日哉?矧今远方县道,有地方四五百里跨三四县间者,人民去县治既远,往往负固武断椎埋,遇有句摄公行旅拒,官府恐致生变,因循姑息,前日之闽浙、近日之荆襄可鉴也已。 唐太宗曰:“为朕养民者惟在都督、刺史(唐改太守为刺史),朕尝疏其名于屏风,坐卧观之,得其在官善恶之迹皆注于名下,以备黜陟,县令尤为亲民,不可不择。” 玄宗引见京畿县令,戒以惠养黎民之意。又诏新除县令试理人策,惟韦济词理第一擢为醴泉令,中有不第者吏部侍郎坐左迁。 玄宗又自选诸司长官有声望者十一人为诸州刺史,命宰相百官饯于洛滨,供张甚盛,自为诗亲书赠之。 臣按:唐之贤君,太宗、玄宗为盛,一代致治之盛首称贞观、开元,夷考其所以致此者,良由于留意守令亲民之官故也。史谓叶气嘉生,薰为太平,垂祀三百与汉相埒,致之之术非循吏谓何?信矣哉。 唐玄宗制:选京官有才识者除都督、刺史,都督、刺史有政迹者除京官,使出入常均,永为定式。又诏:三省侍郎阙,择尝任刺史者;郎官阙,择尝任县令者。 张九龄曰:“古者刺史入为三公、郎官出宰百里,今朝廷士入而不出,其于私计甚自得也,京师衣冠所聚、声名所出,从容附会,不勤而成,是大利在于内而不在于外也。宜遂科定其资,凡不历都督、刺史虽有高第不得任侍郎、列卿,不历县令虽有善政不得任台郎、给舍,都督、守令虽远者使无十年任外,如不为此而救其失,恐天下犹未治也。” 臣按:天生烝民,不能自治而付之君,君统万民,不能独理而付之臣,是则天之立君、君之任臣,无非以为民而已。故凡朝廷之上,三公、九卿、百司、庶尹何者而非为民设哉?不但置州县设守令以为民也。自古圣帝明王知天为民立己以为君,莫不以重民为先务,重乎民必重治民之官,而于其所亲近者尤重焉,守令是已。古人有言,轻郡守县令是轻民也,民轻则天下国家轻矣。自昔论治体者往往欲均内外之任,使无偏重偏轻之患,臣愚以为在内之官莅事者也,在外之官莅民者也,莅事者固助其君以治民,又孰若莅民者亲代其君以施政于民者尤为切要哉?君以民为天,臣愚以为事轻于民,莅民者比之莅事者尤为重也,尤当优之以礼秩、加之以恩典,岂特均之云乎? 宣宗时,于延陵为建州刺史,入辞,宣宗曰:“建州去京师几何?”对曰:“八千里。”宣宗曰:“卿到彼为政,善恶朕皆知之,勿谓其远,此阶前则万里也。” 苏洵曰:“天下之势,近之可忧未若远之可忧之深也,近之官吏贤耶民誉之歌之,不贤耶讥之谤之,誉歌讥谤者众则必传,传则必达于朝廷,是官吏之贤否易知也;一夫不获其所诉之刺史,刺史不问则裹粮走京师,缓不过旬月,挝鼓叫号而有司不得不省矣,是民有冤易诉也,吏之贤否易知而民之冤易诉,乱何从始耶?远方之民虽使盗蹠为之郡守,梼杌、饕餮为之县令,郡县之民群嘲而聚骂者虽百千为辈,朝廷不知也。白日执人于市,诬以杀人,虽其兄弟妻子亦不过诉之刺史,不幸刺史又抑之则死且无告矣,彼见郡县守令据案执笔、吏卒旁列棰械满前,骇然而丧胆矣,则其谓京师天子所居者当复何如,而又行数千里、费且百万,富者尚或难之而贫者又何能乎?故其民常多怨而易动,故曰近而可忧未若远之可忧之深也。” 臣按:王者于天下势虽有远近、内外之殊,然皆在吾一视同仁之中,岂因其内外远近而为之轻重哉?宣宗谓此阶前即万里也,然则万里之外即此阶前从可知已。苏洵之言切中远方官吏害民之弊,人君居九重之上,诚于选任守宰之际必慎重其人而不轻授,又于陛辞之时亲加戒勉,视万里之远如阶庭之间,凡有施为必加宽恤,其守宰有克举其职者辄不次擢用之,视诸内地之吏反加优焉。夫然则人人乐仕其地,而远方之民皆有贾父来晚之谣而无尹来杀我之怨矣。 宋神宗谓文彦博等选任知州未得善法,曰:“朕每思祖宗百战得天下,今以一州生灵付庸人,常痛心疾首。” 臣按:宋之得天下不尽出于战也,而为其子孙者尚且痛心疾首,不忍以其祖宗之生灵付之庸下之人,矧我祖宗之天下真得之百战之余,乌可不择其人而轻付之哉?臣诵神宗此言不胜悚惧,伏惟圣明留神致思。(以上守令) 《周书》:王启监,厥乱为民,曰:“无胥戕,无胥虐,至于敬寡,至于属妇,合由以容,王其效邦君越御事,厥命曷?以引养引恬,自古王若兹,监罔攸辟。” 蔡沈曰:“监,三监之监。康叔亦受畿内之民,当时亦谓之监,故武王以先王启监意而告之也。言王者所以开置监国者,其治本为民而已,其命监之辞盖曰:无相与戕杀其民,无相与虐害其民,人之寡弱者则哀敬之使不失其所,妇之穷独者则联属之使有所归,保合其民率由是而容蓄之也。且王所以责效邦君御事者,其命何以哉?亦惟欲其引掖斯民于生养安全之地而已。自古王者之命监若此,汝今为监,其无所用乎刑辟以戕虐人可也。” 陈大猷曰:“《周礼》建牧立监以维邦国,自黄帝已立左右监以监视万国,乃诸侯之长也。” 臣按:三代以前立监以监邦国,盖于诸侯中择其杰出者立为之长以维持之,自秦罢侯置守尉监,则是于守尉之外别立官以监视之焉。制虽不同,其治同于为民,无相戕杀,无相虐害,哀敬之,联属之,保合其民,由是以容蓄之而引掖之于生养安全之地而已。 汉初,遣御史监三辅郡察词讼,其后复置监察御史。 文帝又遣丞相史出刺并督察御史,武帝始置部刺史,以六条察郡国。成帝更为州牧,未几复为刺史。 唐分天下为十道,置巡察使,寻改按察使,后又改采访处置使,又改曰观察使,其有戎旅之地即置节度使。 宋初置转运使,后又置提点刑狱,凡有四司,曰帅、曰漕(即转运使)、曰宪(即提刑)、曰仓,各自建台,每司各有长官掾佐。 臣按:黄帝四监,唐虞四岳、十二牧,三代方伯连帅,是皆后世监司之任,但是时封建之制行,所监者乃诸侯之国。秦汉以来始立郡县置守令,地分而官众,所以监之者尤不可无一定之制。汉以来虽设刺史、州牧、观察、节度、转运、提刑等职,然官无常制、治无定署,其流之弊乃至任分而不一、权重而不掉,虽有监察之名而无刺举之实,遂至吏无所惩而民不受惠也亦有之矣。国初循胜国之制,设行中书省,既而罢之,分天下为十三布政司,司设布政,参政、参议各二员,皆分左右以总一方,承流宣化之任,又设都指挥使司以掌军政、按察司以司宪度,参峙并立,谓之三司。治署既有一定之所,官联复有一定之制,德刑兼举,文武并用,体制相维,关络相通,自罢侯置守之后,治外之制未有如此之详且善者也。又于每年遣御史一员以巡按其地,临边则专命大臣以镇压,有事则分遣大臣以巡抚,是以百年以来官无旷职、民无宿冤而祸乱不作,用此道也。仰惟祖宗治外之制尽善尽美,诚可谓超越百代者矣,然所以振起而维持之者则又在乎圣子神孙焉。昔人谓天下之本在于郡县,郡县之责付之监司,而其大纲总要则又专在朝廷。诚能委任大臣,俾之推择监司,豫于未用之先广为询访,遇有员阙随才选任,或举诸班行、或拔自州郡,或以职任递选、或以异等超擢,又于既用之后责以实效,果有异能即加旌异,显有实迹不次明扬,而不肖、庸懦、贪鄙之徒不顾其一家之哭,如此,则十三道之藩臬、数十员之正佐皆得其人,而郡县无不良之吏、田里无不安之民矣。致治之要端在乎此,伏惟仁圣加之意焉,天下生民不胜大幸。 宋神宗谓文彦博等曰:“诸道帅臣、转运使职任至重,一道惨舒系焉,宜谨择其人久于其任。汉宣循名责实,须用此道。”彦博对曰:“为治之要无以易此。”(以上监司) 臣按:神宗谓诸道使臣职任至重,一道惨舒系焉,臣尝因是而推之,一道之惨舒系于使臣则一郡之惨舒系于守佐、一县之惨舒系于令丞、一乡之惨舒系于里胥可知已,合乡而为县,合县而为郡,合郡而为道,命诸道而一之则为天下,天下之大由诸道之积也,道由郡积,郡由县积而县又由一乡之积也。天下之大譬则人之一身焉,一身之中外有四肢百体、内有五脏六腑,其气息之相通、血脉之周流,无一时之可息、无一处之可滞,一时或息、一处或滞则疾病生而疮痏成矣,病之所以致死者不必出自脏腑之中、肢体之上,一疡生于指爪之间仅如黍米亦或可以致命,知命君子不可以不之谨也。是故善治天下者恒以其身视天下,无尺寸之肤不爱则无尺寸之肤不养,身一处乎宫庭毡厦之上而心常存乎郡县闾里之中,端居高拱之时、瞑目注想之际,海宇之大,百万之众系乎吾之一身,一人之身不出户庭之外何以周知而遍及之哉?政赖内外之群臣,内焉者为吾举纲而挈领,外焉者为吾承流而宣化焉耳。朝着之间、百官之众可以目击而声呼也,若夫四方八表之远,吾目不及见也,吾耳不及闻也,吾身不能亲行而躬阅之也,所以代吾施政教以安之者有监司焉,监司之下有郡守也,郡守之下有县令也,县令之下有里胥也。地域有广狭、人民有众寡,政事有繁简、职任有崇卑,其为长民之任而为吾教养斯民,有功于我者则一而已。孟子有言,“得乎丘民而为天子”,天子之所以得乎丘民者,政赖乎此四等人耳。人主欲安其大宝之位以凝上天之命,固祖宗之业,全其身于安荣之地以为子孙千万年之计者,乌可不以安民为先务,而欲安民者乌可不择长民之人哉? 以上论择民之长

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